以項目為中心的電子政務，是一種電子政務策略。我認為，這是當前發展我國電子政務應當倡導的策略。倡導這樣一種策略的背景在于：我國電子政務即將進入深度應用階段。在這一深水區，現有行政體制下職能與流程的矛盾，將成為電子政務中政務發展的主要制約因素。介于職能管理與流程管理之間的項目管理，對矛盾的解決具有獨特優勢。以項目為中心管理電子政務，將成為繞過政務管理難題和瓶頸的突破口。 

 

電子政務深水區矛盾的主要表現 

當前，我國的電子政務正在上網工程和辦公自動化階段成果的基礎上向深度應用發展。一些深層次的矛盾開始暴露，主要集中在職能與流程的矛盾上。例如“一站式服務”往往由于部門分割的體制，不得不“掛羊頭賣狗肉”。原因在于，一站式服務要求政府流程再造，而現有體制卻是以職能分割為基礎設計的。因此，一站式服務到了后臺處理時，仍要按原有體制一個部門與一個部門分割地進行。這就與發達國家電子政務中的“一站式服務”南轅北轍了。 

我們面臨的兩難是：應該把一站式服務這類誘人、但受國情條件限制的模式，照搬進來大幅度改革自己，還是不觸動部門分割、職能分割的現有體制，采取現實保守做法，放棄更高服務目標？實際上這兩種取向都利弊各半。 

深度應用的標志是集成應用的發展。技術上的集成應用，最終要對應政務上的流程再造。孤島應用，亂只會亂局部；集成應用，一亂就亂全局。于是深度應用的風險便驟然加大。企業信息化的經驗表明，深度應用階段的失敗率要高于基礎設施建設階段；政府信息化如何應對深度應用階段高風險、高失敗率的挑戰呢？ 

表面看來，放棄電子政務的縱深發展是一個好主意。但目前各國都在提高為人民服務的水平，從單項服務發展到集成服務，如果中國放棄的話，如何面對“人民群眾滿意不滿意”這場考試？ 

 

矛盾的體制背景 

中國如何陷到這個窘境中來的呢？這就要分析體制的歷史背景。 

1、制約來自工業化 

中國行政體制的工業化尚未完成。對于行政體制來說，工業化就是解決專業化分工的問題，具體來說，就是以職能為核心進行體制設計。我國的行政體制改革以職能優化與職能轉變為核心，這種制度設計是以中國工業化未完成這個總的歷史條件為依據的。 

而國際社會以信息化為代表的第二次現代化正風起云涌，表現在行政體制上就是以職能為核心的工業化體制全面轉型到以流程為核心的信息化體制。例如，克林頓政府提出了重塑政府的改革綱領，這為集成應用階段的電子政務所需的政府流程再造，提供了正規的政令基礎。我國的行政體制改革沒有明確的流程戰略，與我國沒有完成工業化的現狀有關，但同時也與我國面對信息化挑戰的路徑選擇有關。雖然從理論上來說，本著“新型工業化”的原則，電子政務早晚會要求加快推進行政體制改革；但從目前來看，推進流程再造對于政務來說，存在著體制性障礙。 

2、挑戰來自信息化 

從挑戰方面來看，一站式服務在全球范圍內興起，對于我國已經完成工業化、要率先實現現代化的地區，對于窗口部門和改革先行的領域，客觀上造成了一種壓力。電子政務的兩難處境，就是工業化與信息化這兩次現代化之間的矛盾，在中國這樣一個走向“新型工業化”的國家的必然表現。 

 

發達國家的政務改革邏輯 

政務改革（指行政體制改革，而非政治體制改革）在西方從工業化走向信息化的現代化轉型階段，有著明確的理論指導線索：指導政務工業化改革的理論是公共選擇理論，它的核心是職能轉變；指導政務信息化改革的理論是新公共管理理論，它的核心是流程再造。中國既沒有公共選擇理論，也沒有新公共管理理論，屬于摸著石頭過河。 

公共選擇理論指導的是行政體制改革中的政府職能轉變。公共選擇型行政改革的特點，一是以職能轉變為中心，二是強調“經濟、效率”的績效目標。職能轉變主要是把政府不該管、管不了、管不好的三類職能，轉交給社會；其績效目標是降低成本，即降低財政開支。 

這是一種典型的工業化后期的行政改革模式。同韋伯官僚制理論指導下的工業化前期的行政改革模式相比，其相同點在于都是以職能為核心，不同點則在于韋伯理論重心在職能優化，導致擴張財政，而公共選擇理論重心在職能轉變，導致緊縮財政。這兩種模式都不觸及科層制原理，遵循管理邊際成本遞增法則。但工業化模式的弱點在于，當社會管理事務日益復雜、廣泛時，它并不能很好地解決開支與做事的矛盾，這表現在行政改革出現脹縮循環上，即在“機構一縮就會有事沒人管”與“一管事情就要求機構膨脹”之間來回反復。 

新公共管理指導的是行政體制改革中的政府流程再造。新公共管理型行政改革的特點，一是以流程再造為中心，二是在“經濟、效率”的基礎上強調效能的績效目標。流程再造就是從流程疏理入手來重塑政府，效能就是追求管理的邊際成本遞減。克林頓政府的重塑政府改革，就是典型的流程再造模式的行政體制改革。目前我國沒有這樣的行政體制改革。 

這是一種典型的信息化行政改革模式，它與一站式服務是表里關系。離開了政府流程再造，就沒有一站式服務的政務基礎；離開了一站式服務，政府流程再造也就缺少了重要的信息化形式。政府流程再造的信息化性質表現在，電子政務使政府最終走向扁平化，從政府脹縮循環的根源上克服職能轉變型行政體制改革的局限性。因此，它是從一個現代化（信息化）對另一個現代化（工業化）的戰略優勢上，解決體制問題。 

 

中國國情制約下的現實選擇 

現在問題和原理弄清楚了。下一階段我國電子政務的發展，要解的題就是在工業化與信息化之間找到一種平衡。完全偏向傳統工業化，不符合新型工業化的要求；脫離工業化現實進行激進的信息化改革，也不符合新型工業化的要求。我們需要尋找到一條兩全其美的辦法，平衡職能與流程的矛盾。怎么把握這個平衡呢？ 

從石家莊政府信息化的實踐中，我看到一種有中國特色的解決方法的萌芽，這就是正在浮現中的以項目為中心的電子政務策略。石家莊政府電子政務的做法具有動態項目管理的特征：既不直接改變現有行政體制以職能為核心的特點，又力爭解決流程再造所要求完成的協調任務，辦法是采取項目管理的形式。例如，由政府牽頭推動政府商務服務動態網絡門戶的建設，將政府服務作為一個項目，集成在政府門戶上；再如，將政府的某些業務，如招商引資管理、投資項目管理，以動態管理架構通過信息化的手段組織起來；又如，將窗口部門面向群眾的服務，以任務管理方式通過軟件組織起來。內蒙古自治區政府也在電子政務應用中，采用了動態管理架構，通過綜合性動態項目管理信息系統進行投融資項目管理，還把項目庫與經濟信息網結合起來，建立了內蒙古招商引資網站。這些經驗值得總結。 

以項目為中心的電子政務策略，要解決的問題是，在現有行政體制條件下利用信息化手段解決協調問題。在傳統工業化職能分工的條件下，有許多以協調為功能的正式與非正式組織形式，如委員會、任務小組等，作為非常設機構，起到部門協調的作用。這種協調機制有協調之實，而無流程之名。以項目為中心的電子政務，要求樹立動態管理架構的理念，把任務作為帶動工業化職能部門協調運作的“綱”。由于任務在整個系統中的核心導向地位，任務管理就具備了流程管理的性質。這是流程再造在條件不具備的行政環境下的變通處理方法。它不是把機構打亂重組，而是在現有職能分工的格局下，以民眾需求為任務線索，用信息化方式提供部門協調的方便，促進政府部門提供公共服務。 

實踐證明，以項目為中心的電子政務是適應當前我國行政體制條件，又能提高政務管理水平的可行的電子政務策略。把動態管理架構提高到戰略層面加以重視，不僅可以發揮其在電子政務建設工程中的作用，更可以發揮其在電子政務應用中的作用，從而極大地提高我國電子政務的操作水平。