2002年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了在我國信息化發展史上具有歷史意義的中辦發[2002]17號文件《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，文件指出，要把電子政務建設作為今后一個時期我國信息化工作的重點，政府先行，帶動國民經濟和社會發展信息化。

    在各地區、各部門不斷探索和艱苦實踐的基礎上，2006年3月，國家信息化領導小組下發了國信[2006]2號文件《國家電子政務總體框架》。曾培炎副總理指出：該文件使我國從戰略高度明確電子政務發展的思路、目標和重點，為“十一五”期間的電子政務建設打下了重要基礎，是國家電子政務的骨架。可以毫不夸大地論斷，對《國家電子政務總體框架》文件精神理解的程度和貫徹落實的力度將決定我國“十一五”期間電子政務建設的績效與成敗。深入思考，特別是從近五年來的教訓和挫折中總結和汲取經驗，是深入領會和貫徹執行《國家電子政務總體框架》文件精神的重要一環。

    毋庸諱言， 17號文件所下達的一些建設任務沒有能夠按時完成，如電子政務網絡建設即是一例。是不是我們沒有條件完成文件所下達的網絡建設任務？答案是否定的。早在2000年以前，原國家計委即建成了覆蓋全國副省級的“縱向網”并得到了很好的應用；國務院辦公廳也成功地組建了覆蓋全國副省級地方政府和國務院各部門的“全國政府系統專網”并應用至今；海關總署、公安部、新華社等部門則更早地建立了覆蓋全國、功能復雜的業務網絡。是什么原因使電子政務網絡建設步履維艱？有人簡單地將原因歸結為管理體制問題。除此之外，還有什么值得深入思考的問題嗎？辨析原因，找出對策，才可能在“十一五”期間的網絡建設中取得跨越式的進展。因為，五年來的實踐已經給予了充分的啟示。

一、網絡性質界定無法回避

    17號文件下發后，網絡建設立即引起廣泛爭議。爭議的焦點是：“內網”和“外網”如何界定和劃分？如何處理“內網”在副省級政府網絡向下延伸時的“物理隔離”問題。近五年的實踐反復證明，網絡建設的重要理念――“網絡性質界定”無法回避，避開網絡性質去搞網絡規劃和建設是行不通的。網絡具有性質嗎？電子政務網絡的性質如何界定？由于17號文件在“內網”和“外網”的描述上沒有明確的定義，即沒有明確說明其本質特征，才引發了長期的爭論，造成了建設指導思想上的混亂。

    在我國，信息系統被劃分為涉密信息系統與非涉密信息系統兩大類。這里的“涉密”是指涉及國家秘密，做出這一界定的是國家保密局。網絡是信息系統的重要組成部分，涉密信息系統當然應包括網絡。由于保守國家秘密的需要，國家保密局對涉密信息系統使用的網絡有明確的技術與管理要求，使其能夠在運行中確保國家秘密。

    在實際的電子政務網絡中，政務和政務信息運行其上。從信息安全保密的角度出發，毫無疑問，是否涉及國家秘密是政務與信息最突出、最重要的標志性和特征性的性質。因此，電子政務網絡建設不可能回避該網絡上運行的政務與信息是否涉及國家秘密這一重大原則問題。網絡的性質正是由運行于其上的政務的性質和政務信息的性質決定的。政務和政務信息是否涉及國家秘密將決定支撐其運行的網絡性質、建設理念、運維模式與管理體制。

    有一種觀點認為，網絡必須按業務劃分，而不能按密級（即是否涉及國家秘密）來劃分。這種觀點看似有理，但五年來的實踐已經充分證明其并不正確。首先，17號文件明確了跨黨委、人大、政府、政協等大系統的“內網”建設任務，這些大系統各有各的業務，網絡必須按業務劃分豈不與此相悖？其二，事實是，建設和管理一個網絡從來就不是只為某種業務服務，而是為一定范圍內的一批相同性質的業務服務。除了按是否涉及國家秘密來界定這些業務外，還能有什么判定標準能夠簡明清晰地決定它們是否運行于同一個網絡上呢？其三，同種業務就能運行在同一個網絡上嗎？很明顯，涉及國家秘密的與非涉及國家秘密的同種業務、信息是不可能運行于同一網絡上的。因為，非涉密信息系統所在網絡可以與國際互聯網邏輯聯接，而涉密信息系統的卻絕不可以，對此國家保密局早有明文規定。即使在涉密信息系統中，完全相同的業務也必須受到密級的制約。例如，絕密文檔與機密級（含）以下的文檔管理系統在管理要求上差異巨大。國家保密局對絕密信息系統出臺了明確的建設、運行和管理標準，對其網絡環境、網線種類、交換機接口、網絡布線規范、服務器防電磁輻射及數據存儲方式、身份驗證方法等都有著嚴格的、強制性的規定。國家密碼主管部門亦有相應規定。因此，絕密信息系統不能運行于只符合機密級系統運行的網絡中。

    總之，如果不按是否涉及國家秘密來界定網絡，我們建立的“內網”、“業務網”、“核心網”、“骨干網”、“專網”、“外網”等林林總總、各具定義的網絡如何能夠弄得明白？如何得到有效整合？它們能夠回避運行其上的政務與信息是按密級劃分，并有運行環境要求這一鐵的事實嗎？它們能夠回避保守國家秘密這一重大原則問題嗎？

    更為重要的是，為了貫徹《中華人民共和國保守國家秘密法》，作為護法機關的國家保密局，其工作職能和制定的法律法規、工作制度、標準規范等都是針對涉及國家秘密的各個政務領域。對政府信息化而言，國家保密局對“涉密信息系統”的建設、管理具有法定的監管和指導職能，制定了一系列行政法規、工作制度和標準規范。電子政務“內網”沒有明確被界定為涉密信息系統網絡，不但造成了國家保密局對這一覆蓋全國的跨大系統網絡建設的協調、指導和管理職能被邊緣化和大大弱化，還使該網絡建設失去了從信息安全保密專業角度出發的戰略性、全局性、長遠性和可持續性的規劃、設計、建設和管理。

    讓我們設想一下，如果明確了“內網”是涉及國家秘密的網絡，這項建設該是何等清晰明朗。對于涉及國家秘密的政務及信息，將其運行在“內網”上，各地區、各部門的“內網”則按照國家保密局的要求建設和管理，按照共享的要求互聯互通，但必須與國際互聯網實行“物理隔離”；對于非涉及國家秘密的政務與信息，就將其運行在“外網”上，可按業務要求和信息（包括敏感信息）安全要求開展建設和管理，按照共享的要求實現互聯互通，且無需與國際互聯網“物理隔離”，因為國家沒有這樣的規定；對于弄不清政務與信息是否涉及國家秘密的，可以要求國家保密局予以甄別，再決定運行于何種網絡之上；國家保密局將責無旁貸地從保守國家秘密的國家最高利益出發，履行對電子政務“內網”建設的管理職責。

    回避了網絡性質界定，不能不說是“十五”期間電子政務“內網”建設失去完成任務的機會的一個重要原因。