2002年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了在我國信息化發展史上具有歷史意義的中辦發[2002]17號文件《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》，文件指出，要把電子政務建設作為今后一個時期我國信息化工作的重點，政府先行，帶動國民經濟和社會發展信息化。

    在各地區、各部門不斷探索和艱苦實踐的基礎上，2006年3月，國家信息化領導小組下發了國信[2006]2號文件《國家電子政務總體框架》。曾培炎副總理指出：該文件使我國從戰略高度明確電子政務發展的思路、目標和重點，為“十一五”期間的電子政務建設打下了重要基礎，是國家電子政務的骨架。可以毫不夸大地論斷，對《國家電子政務總體框架》文件精神理解的程度和貫徹落實的力度將決定我國“十一五”期間電子政務建設的績效與成敗。深入思考，特別是從近五年來的教訓和挫折中總結和汲取經驗，是深入領會和貫徹執行《國家電子政務總體框架》文件精神的重要一環。

    毋庸諱言， 17號文件所下達的一些建設任務沒有能夠按時完成，如電子政務網絡建設即是一例。是不是我們沒有條件完成文件所下達的網絡建設任務？答案是否定的。早在2000年以前，原國家計委即建成了覆蓋全國副省級的“縱向網”并得到了很好的應用；國務院辦公廳也成功地組建了覆蓋全國副省級地方政府和國務院各部門的“全國政府系統專網”并應用至今；海關總署、公安部、新華社等部門則更早地建立了覆蓋全國、功能復雜的業務網絡。是什么原因使電子政務網絡建設步履維艱？有人簡單地將原因歸結為管理體制問題。除此之外，還有什么值得深入思考的問題嗎？辨析原因，找出對策，才可能在“十一五”期間的網絡建設中取得跨越式的進展。因為，五年來的實踐已經給予了充分的啟示。

一、網絡性質界定無法回避

    17號文件下發后，網絡建設立即引起廣泛爭議。爭議的焦點是：“內網”和“外網”如何界定和劃分？如何處理“內網”在副省級政府網絡向下延伸時的“物理隔離”問題。近五年的實踐反復證明，網絡建設的重要理念――“網絡性質界定”無法回避，避開網絡性質去搞網絡規劃和建設是行不通的。網絡具有性質嗎？電子政務網絡的性質如何界定？由于17號文件在“內網”和“外網”的描述上沒有明確的定義，即沒有明確說明其本質特征，才引發了長期的爭論，造成了建設指導思想上的混亂。

    在我國，信息系統被劃分為涉密信息系統與非涉密信息系統兩大類。這里的“涉密”是指涉及國家秘密，做出這一界定的是國家保密局。網絡是信息系統的重要組成部分，涉密信息系統當然應包括網絡。由于保守國家秘密的需要，國家保密局對涉密信息系統使用的網絡有明確的技術與管理要求，使其能夠在運行中確保國家秘密。

    在實際的電子政務網絡中，政務和政務信息運行其上。從信息安全保密的角度出發，毫無疑問，是否涉及國家秘密是政務與信息最突出、最重要的標志性和特征性的性質。因此，電子政務網絡建設不可能回避該網絡上運行的政務與信息是否涉及國家秘密這一重大原則問題。網絡的性質正是由運行于其上的政務的性質和政務信息的性質決定的。政務和政務信息是否涉及國家秘密將決定支撐其運行的網絡性質、建設理念、運維模式與管理體制。

    有一種觀點認為，網絡必須按業務劃分，而不能按密級（即是否涉及國家秘密）來劃分。這種觀點看似有理，但五年來的實踐已經充分證明其并不正確。首先，17號文件明確了跨黨委、人大、政府、政協等大系統的“內網”建設任務，這些大系統各有各的業務，網絡必須按業務劃分豈不與此相悖？其二，事實是，建設和管理一個網絡從來就不是只為某種業務服務，而是為一定范圍內的一批相同性質的業務服務。除了按是否涉及國家秘密來界定這些業務外，還能有什么判定標準能夠簡明清晰地決定它們是否運行于同一個網絡上呢？其三，同種業務就能運行在同一個網絡上嗎？很明顯，涉及國家秘密的與非涉及國家秘密的同種業務、信息是不可能運行于同一網絡上的。因為，非涉密信息系統所在網絡可以與國際互聯網邏輯聯接，而涉密信息系統的卻絕不可以，對此國家保密局早有明文規定。即使在涉密信息系統中，完全相同的業務也必須受到密級的制約。例如，絕密文檔與機密級（含）以下的文檔管理系統在管理要求上差異巨大。國家保密局對絕密信息系統出臺了明確的建設、運行和管理標準，對其網絡環境、網線種類、交換機接口、網絡布線規范、服務器防電磁輻射及數據存儲方式、身份驗證方法等都有著嚴格的、強制性的規定。國家密碼主管部門亦有相應規定。因此，絕密信息系統不能運行于只符合機密級系統運行的網絡中。

    總之，如果不按是否涉及國家秘密來界定網絡，我們建立的“內網”、“業務網”、“核心網”、“骨干網”、“專網”、“外網”等林林總總、各具定義的網絡如何能夠弄得明白？如何得到有效整合？它們能夠回避運行其上的政務與信息是按密級劃分，并有運行環境要求這一鐵的事實嗎？它們能夠回避保守國家秘密這一重大原則問題嗎？

    更為重要的是，為了貫徹《中華人民共和國保守國家秘密法》，作為護法機關的國家保密局，其工作職能和制定的法律法規、工作制度、標準規范等都是針對涉及國家秘密的各個政務領域。對政府信息化而言，國家保密局對“涉密信息系統”的建設、管理具有法定的監管和指導職能，制定了一系列行政法規、工作制度和標準規范。電子政務“內網”沒有明確被界定為涉密信息系統網絡，不但造成了國家保密局對這一覆蓋全國的跨大系統網絡建設的協調、指導和管理職能被邊緣化和大大弱化，還使該網絡建設失去了從信息安全保密專業角度出發的戰略性、全局性、長遠性和可持續性的規劃、設計、建設和管理。

    讓我們設想一下，如果明確了“內網”是涉及國家秘密的網絡，這項建設該是何等清晰明朗。對于涉及國家秘密的政務及信息，將其運行在“內網”上，各地區、各部門的“內網”則按照國家保密局的要求建設和管理，按照共享的要求互聯互通，但必須與國際互聯網實行“物理隔離”；對于非涉及國家秘密的政務與信息，就將其運行在“外網”上，可按業務要求和信息（包括敏感信息）安全要求開展建設和管理，按照共享的要求實現互聯互通，且無需與國際互聯網“物理隔離”，因為國家沒有這樣的規定；對于弄不清政務與信息是否涉及國家秘密的，可以要求國家保密局予以甄別，再決定運行于何種網絡之上；國家保密局將責無旁貸地從保守國家秘密的國家最高利益出發，履行對電子政務“內網”建設的管理職責。

    回避了網絡性質界定，不能不說是“十五”期間電子政務“內網”建設失去完成任務的機會的一個重要原因。

二、重視主管部門文件的行政作用與管理力度

    按照17號文件的要求，中央電子政務“內網”向下只建到副省級以上的地方政府，且要與這些政府及向下級政府的網絡實行“物理隔離”。文件下發后即引起爭議，因為，這一要求既不符合多年來政府信息化建設的實踐，也極難于操作，且操作后的效果不佳。所幸的是，國家最高信息安全保密主管部門――中央保密委員會，在17號文件下發后的兩個月零四天即下發了中保委[2002]4號文件，明確規定：“在電子政務建設中，政務內網要嚴格按照涉密信息網絡的要求建設和審批”。該文件明確了兩件事：一是中央電子政務“內網”是涉密信息網絡，為其明確了性質；二是“內網”必須按照涉密信息網絡的要求建設和審批，明確了涉密管理的主管部門是國家保密局。這實質上是國家信息安全保密主管部門針對17號文件做出的有關技術與管理方面的解釋和補充規定。

    如果按照4號文件執行，一切問題都將迎刃而解。既然中央電子政務“內網”的性質已經明確界定為涉密信息網絡，那么各副省級以上的地方政府向下建設的網絡只要也是涉密信息網絡，采用“邏輯隔離”互聯，并在全網范圍與國際互聯網“物理隔離”，將完全符合國家保密局相關管理規定。極為重要的制度觀念是，在涉及信息安全、保密等問題上，國家有關主管部門具有特定職能，其制定的相關文件和規定應比行政文件乃至領導同志的指示、批示等具有更強的行政效力。令人遺憾的是，這一重要的制度理念沒有受到普遍重視，致使中央保密委員會[2002]4號文件沒有發揮其應有的作用。對中央17號文件，應將其作為建設的指南，而不是教條。以高度的政治責任感，有所創新，有所突破，排除萬難，完成17號文件下達的建設任務才是電子政務管理者應盡的職責。

三、必須以應用引導和制約網絡建設

    《國家電子政務總體框架》指出：服務是宗旨，應用是關鍵，信息資源開發利用是主線，基礎設施是支撐等，指明了網絡的支撐作用。但通常的觀點認為，應當先搞好網絡規劃和建設，就像“要想富，先修路”那樣，要先搞好電子政務“統一網絡平臺”建設，網絡常常被列為獨立的建設項目。五年來的實踐說明，這種建設思路值得商榷。把網絡比成公路的類比并不科學。不爭的事實是，網絡上沒有應用就不能說網絡建設成功，網絡的唯一作用是支撐應用服務。因此，網絡規劃的出發點和歸宿是對應用的需求做出合理的、可行的、可靠的、可擴展的支撐。

    實踐證明，在電子政務網絡建設中，以下兩點值得特別關注：

⒈網絡規劃的實質是政務應用規劃

    既然網絡唯一的作用是為應用服務，則相關信息主管部門必須首先認真負責地做出切實可行的政務應用規劃，才能據此做出與之相適應、能為其可靠服務并協同發展的網絡規劃。時下眾多網絡建設績效不理想，應用不足是主要原因。

    一是必須更加深刻地理解“電子政務”的“實質是政務、電子是手段”這一重要理念。沒有對政務做出明確的電子化規劃，不能稱之為電子政務規劃。政務是具體的，每個政府機構都有其特定職能和特定業務，忽視對具體政務做出盡可能詳盡的應用規劃，往往使規劃失去針對性，似乎可以用到任何政府或機構。在這種政務應用需求不清的所謂“應用規劃”（被稱為‘標簽式’的應用規劃）中，技術與產品成為主角，恰似企業的技術手冊或產品說明書。由于缺乏明確、可操作的政務應用目標，很難切合政府機構的實際，難免流于形式、難于實施，貽誤了寶貴的建設時機。

    二是忽視政務應用規劃必然導致建成的網絡因缺少應用而無法發揮成效。事實上，網絡建設比政務應用系統建設要容易得多。建設基于工業產品的網絡主要是花錢的問題，錢可以買來網絡；政務應用系統則不然，沒有政府業務與信息技術的完美結合，得到實用的政務應用系統是不可想象的，沒有真正被公務員接受和長期使用，政務應用系統就不能算是成功。政務應用系統更多地是“用”出來的，是靠應用驅動和發展的。所以，只有將政務應用規劃和建設放在首位，網絡才有建設、運行的理由和價值，才有支撐的對象。

⒉政務應用規劃應當作為網絡規劃的制約條件

    忽視政務應用規劃的另一個問題是，極易誘發網絡建設的盲目性。一旦在電子政務建設中沒有了明確的、真正準備實施的政務應用規劃，技術先進性往往成為盲目追求的目標，造成建設成本飚升與失控。由此引發兩大惡果，要么由于規劃的投資額巨大使政府財政難于支持，使原本可以開展的建設大大延誤，甚至停滯；要么因為投入巨資建立的網絡應用不足，績效不佳，既影響自身下一步發展，又成為失敗的樣板和反面教材，影響到周邊。可以看到，許多已經建成的政務網絡，技術先進得甚至遠遠超過了美國和日本等發達國家的政府網絡，但其上運行的政務應用卻少得可憐，這種情況著實令人汗顏。事實上，同時代技術的先進性更多地體現在為滿足不同服務對象的特定需求上，而不是簡單地體現在性能指標上。我國建立的一些電子政務網絡，甚至使用電信干線傳輸上使用的密集波分復用（DWDM）設備組網，帶寬超過2G，光交換甚至用到桌面系統。然而完備的視頻會議系統只需要不足1M的帶寬，ADSL所支持的“寬帶”接入已經可以支持包括視頻在內的大部分多媒體應用。可見，只有緊緊把握好政務應用規劃，以滿足政務應用需求為原則，我們才有可能高質量、高效率、低成本地建設好電子政務網絡，加快國家電子政務進程。

    不能不說，正是那些缺乏明確的政務應用規劃，以技術驅動，動輒需要數億元、十數億元巨額投資，脫離實際需求的網絡規劃方案，延誤了電子政務網絡的建設進程。

四、做好網絡建設的頂層設計

    建立跨黨委、人大、政府、政協、高法、高檢等大系統的互聯互通、信息共享網絡是我國電子政務建設的明確目標。實踐表明，開展這項建設必須首先做出頂層設計。對于電子政務網絡規劃，重要的不是網絡的結構和所采用的網絡技術與設備性能，而是技術與管理上的標準與規范，如接入的標準與運行管理制度等。在技術標準上，采用國際互聯網標準是唯一的選擇。國際互聯網標準不要求統一的網絡結構，也不限定組網設備。對各地方、各部門而言，網絡技術與設備應以滿足應用需求，具有普適性為基本原則。地域差異、經濟發展狀況、信息化發展階段將導致建設、使用和管理上的差異。這些都要求必須將實用性、可行性、可靠性和可管理性放在首位，而不是將技術的先進性放在首位。所以，對電子政務網絡，特別是跨大系統、跨部門的全國性的網絡建設，在技術細節、產品性能上做出規劃并不重要，不是頂層設計該做的工作。電子政務網絡頂層設計的首要任務是什么？實踐告訴我們是IP規劃。這是必須由負責組網的政府機構協調各方，共同制定的最重要的頂層規劃，是國家電子政務最重要的頂層設計之一。IP規劃的水準直接決定了共享網絡日后的發展前景。IP規劃是為了解決跨大系統、跨地方、跨部門的那些需要實現信息共享的設備在網絡中的地址的設定規則。據此方可實現這些設備的互聯互通和信息共享。如果國家電子政務網絡的IP規劃能夠早些出臺，遵照該規劃接入網絡――不論是局域網還是廣域網，亦不論網絡結構各異的各種設備，都將能夠自動實現互聯互通；反之，就是接入同一局域網，也難于實現互聯互通。更為重要的是，IP規劃的完成，意味著互聯互通接入規范的完成，加上政務應用規劃、安全保密規定與管理規范等，網絡在理論上已經建立。只要各大系統都有設備，哪怕是很少量的設備，據此實現了互聯互通，哪怕只有一項應用投入實際運行并被可靠地管理，即意味著該網絡已經建成。至于網絡的規模和帶寬并不是網絡是否建成的標志。網絡規模的擴展和性能提升必須完全由應用來確定，這只是網絡的發展問題。沒有做出電子政務網絡IP規劃，則意味著這項建設沒有邁出關鍵的第一步。

    沒有將注意力鎖定在電子政務網絡最重要的頂層設計，即IP規劃上，是失去完成任務機會的另一個重要原因。

五、對網絡建設管理模式的思辨

    在電子政務網絡建設中，建設和管理模式亦極為重要，它直接關乎投資規模、運行成本和管理水平，關系到績效評估和網絡建設的成敗。通過對網絡建設現狀仔細進行分析，可以尋找出符合我國國情的科學合理的建設模式。

⒈電子政務網絡的建設管理模式

    縱觀這些年的網絡建設，可以看到大致如下的幾種建設模式：

――徹底自建式：這種建設模式，從挖溝埋光纜、自購網絡設備到運行和管理等全部由政府承擔。敷設了多少公里光纜，擁有幾百兆、幾千兆帶寬，常常作為建設成就加以宣傳。

――租用光纖式：也可稱為部分自建式，租用裸光纖是其主要特點。有兩種形式，一種是只租用裸光纖，網絡設備全部自購自管；另一種則同時租用部分網絡設備。

――外包式：由政府外包給電信運營商組網和管理，通過付租金償付電信的組網投資，電信運營商進駐政府機關辦公。這種方式的新發展是，政府機關內的局域網也納入外包，由一家電信運營商負責，政府將包括電話在內的所有電信費用全部付給這家電信運營商。

――租用帶寬式：租用電信帶寬，自購端接設備，自主網管，電信運營商提供基礎網絡服務。

    第一種建設模式完全不可取，已經銷聲匿跡。

    第二種模式由于租用裸光纖，為發揮其性能，購買或租用高性能、超高性能的網絡設備就不可避免，導致了網絡建設的高成本。數千萬元、上億元的網絡建設屢見不鮮，應用成效不理想是這類網絡的通病。但是，仔細分析就不難發現它還存在致命弱點，即缺少電信級的專業化管理和設備安全可靠運行的環境。從理論上講，由非電信專業人員管理、按非電信標準建設的網絡，不可能長期、穩定地履行電子政務網絡的職能，在突發事件和應急管理中的風險更大。例如，租用光纖如何解決路由冗余問題？即使租用多條裸光纖，仍不能說達到了電信運營級的高可靠性標準。更不用說必將進一步加大行政成本。

    第三種模式在網絡管理上沒有問題，但往往要求電信運營商建立光纖高速網，仍沒有解決租用費用高昂、成本過大的問題。由于網管也由電信負責，存在信息安全管理，特別是存在著涉及國家秘密的信息安全管理是否符合政府管理制度的問題。

    第四種模式根據應用需求租用網絡帶寬，自購網絡設備與所租用的帶寬相符，使投資趨向合理。自主網管能夠保證信息安全管理符合政府管理制度要求。基礎網絡服務由電信運營商提供，確保了全網的專業化管理，滿足高可靠性、可用性要求。但這種模式的缺點是，當應用需求增加時，部分網絡設備需要升級，需要再投資和再培訓，且各地的網管水平不平衡，不可能達到電信級專業化的管理水平。

⒉最佳電子政務網絡建、管模式初探

    結合第三種和第四種模式，可以看到存在“電信整體外包，按需租用帶寬，自主虛擬網管”的新型建設管理模式。電子政務是惠及全民的社會工程，國家電信基礎設施必然是電子政務的基礎設施。從這個意義上講，電子政務網絡已經就緒，新型建、管模式是：采用國際上IT服務管理標準（ISO20000），由電信運營商整體外包電子政務網絡，向政府提供滿足需要的、可靠的網絡接入服務；政府只按所使用的網絡帶寬租用服務，對于網絡接入設備，既可以采用單獨租用，也可以納入租用帶寬方式一并按月付費；為了確保電子政務信息安全符合政府管理制度要求，政府建立虛擬網管，并與電信運營商協同共管。此模式的最大好處是，政府機構不再購買和管理網絡設備，而是購買電信運營商提供的網絡服務。這將大大降低電子政務網絡建、管的行政成本，網絡運行成本亦完全與政務應用聯系在一起，符合建設節約型政府和高效、低成本電子政務的要求；網絡運行管理完全符合電信級的專業化管理標準，與電子政務的需求相符；網絡管理符合政府信息管理制度的要求，能夠確保信息安全；政府將主要精力集中于服務體系、應用系統及信息資源建設，可大大加速電子政務進程。

    可喜的是，在國家信息化領導小組和國務院信息化工作辦公室的領導下，我國電子政務網絡建設勇于創新，正在不斷取得新的進展。

六、樹立以管理創新和降低行政成本為核心理念的績效觀

    溫家寶總理在2007年政府工作報告的第六部分：“加強政府自身改革和建設”中指出，要加快電子政務為政府轉變職能和改進政府管理服務；同時也指出，行政機關存在鋪張浪費，要努力降低行政成本等問題。在電子政務建設中是否存在類似問題值得探討。

    出于觀念上、經驗上和管理體制及投資體制等方面的原因，強調技術先進性，要達到“多少多少年不落后”等認識，造成了不少投資巨大、應用不多、績效很差的“豪華型”電子政務項目。按照信息領域人所共知的“摩爾定律”，時至今日，電子政務的投資門檻兒應當更低，更有利于電子政務的普及和發展。但數百萬、數千萬、甚至數十億元的電子政務項目仍屢見不鮮，反而影響、甚至阻礙了電子政務的健康發展。不少這類項目方案源于企業，甚至受到一些專家追捧，廣為流傳，大大增加了政府的財政負擔。例如，以信息安全和可靠性為由，幾乎所有的電子政務應用都被設計成“零故障”系統；幾乎所有的設備都采用“雙機熱備”，成了超“零故障”系統。但是，對于絕大多數政府機構，既有雙休日，又有設備維護時間，何需“零故障”配置？當前，企業級設備的可靠性已經達到驚人程度。如國產華為全系列交換機產品的MTBF（平均無故障時間）普遍超過十年，單機+備件，最多增購一臺備份機已可完全滿足政府機構的要求。這種不計行政成本的建設大大降低了電子政務的績效。

    轉變觀念很有必要。什么是電子政務績效？簡言之就是效能與行政成本之比。電子政務的效能主要體現在政務應用的成效、信息資源規模和利用率、人民群眾的滿意度、節約和降低的行政成本等，可量化為績效的分子；電子政務建設與管理中的人、財、物的投入，即電子政務建設和管理所付出的行政成本，可量化為分母，分母越大則績效越差。什么是先進的電子政務？只有績效好的電子政務才是先進的電子政務。“技術先進”的電子政務并不意味著是先進的電子政務。因為，為達到“技術先進”，往往需要增加行政成本，這就降低了績效。績效好的電子政務往往采用“適當的”技術并通過集成創新實現高效率、低成本的電子政務。電子政務的重要作用之一就是要降低行政成本，必須以降低行政成本作為電子政務建設的重要驅動力。

    因此，在電子政務網絡建設中，應注意以下幾點：

⑴ 對絕大多數政府機構而言，網絡不宜作為游離于政務應用之外的獨立建設項目。必須切實做好政務應用規劃。政務應用建設不但不能滯后于網絡建設，而且必須超前，因為應用系統的開發周期比網絡建設周期要長得多。這是提高網絡建設績效的重要一環。

⑵ 在網絡的折舊期內，沒有應用的網絡就是失敗的網絡；應用不足的網絡就是浪費的網絡，超過應用需求的網絡投入只能完全體現為績效的分母；只有滿足應用要求，同時花錢最少的網絡才是最先進的、高績效的網絡。因此，應當以網絡能夠支撐服務、應用和信息資源開發利用等《國家電子政務總體框架》中的重要部分為建設和管理的約束尺度，盡量減少在網絡上的不必要投入。

⑶ 只有通過政府管理創新，才能帶來結構性的提高行政效率和降低行政成本。樹立以管理創新和降低行政成本為核心理念的績效觀是“十一五”期間電子政務建設的迫切需要。深入探索符合電子政務“以人為本、惠及全民”這一宏大社會工程所要求的高績效的電子政務網絡建設、管理模式，在實踐中更好地支撐我國電子政務實現“提高行政效率，降低行政成本，改進政府管理，方便人民群眾”的偉大目標。