電子政務全球透視與我國電子政務的發展

周宏仁博士
國家信息化專家咨詢委員會副主任
聯合國經濟與社會事務部高級顧問

一、電子政務發展的背景和意義
1、信息在政府中的應用和發展
過去五十年間，計算機與信息技術的發展，大體可以分為主機和小型機（20世紀50－70年代）、微機加局域網（20世紀80年代中期至90年代中期）和互聯網（20世紀90年代中期至今）三個階段。
信息技術在政府中應用的早期沿著兩個方向發展，即辦公自動化和政府信息系統。隨著20世紀80年代中期“微機加局域網”技術的迅速發展，辦公自動化和政府信息系統的建設逐漸走向一體化。
2、政府信息化指導思想的發展和演變
政府信息系統在指導思想上也發生了很大的變化。從20世紀50－70年代的政府業務過程（業務流）的“計算機化”發展到20世紀80年代中期的“業務過程重新設計”。互聯網技術的發展和普及應用，使人們在應用信息技術的觀念上產生了一次新的飛躍，即應用信息技術對現有的工業時代的政府形態和結構進行信息化的“改造”。這種改造的過程，就是“電子政務”發展和形成的過程。
3、電子政務成為全球關注的熱點
電子政務的發展已經成為當代信息化的最重要的領域之一。根據聯合國教科文組織在2000年對62年國家（39個發展中國家，23個發達國家）所進行的調查，89%的國家都在不同程度上著手推動電子政務的發展，并將其列為國家級的重要事項。事實上，電子政務已經迅速地列入了所有工業化國家的政治日程。
電子政務的發展之所以受到世界各國的重視，一方面是利用其提高政務工作的效率，建立一個更加勤政、廉政、精簡和有競爭力的政府；另一方面是可以使政務工作更好地為居民和企業服務，能夠使人民更好地參與各項決策活動。
4、電子政務在我國現代化進程中的意義
電子政務的發展既是我國現代化進程中不可或缺的一環，也是加快我國現代化進程的一個新的機遇。江總書記明確指出，“四個現代化，哪一化也離不開信息化”。我國政府的現代化也離不開信息化。
在信息時代，電子政務已經成為治國不可或缺的工具。在經濟和信息全球化加快發展的情況下，一個信息化的政府已經成為提高一個國家或地區全球競爭力的要素。電子政務的發展對我國的經濟和社會發展，特別是信息產業的發展有著十分重要的影響。電子政務的發展還將對我國各行各業信息化的發展，包括電子商務和電子社區的發展，起著示范作用。
二、電子政務在全球的發展
1、當前全球電子政務發展的基本特征
當前，電子政務在世界范圍內的發展有兩個主要的特點。第一個特點是以互聯網為基礎設施構造和發展電子政務。第二個特點是電子政務的內涵更強調政府服務功能的發揮和完善。
2、電子政務發展的階段
從國外電子政務的發展情況來看，電子政務的發展大致經歷了四個階段：（1）起步階段??政府信息網上發布；（2）政府與用戶（企業和居民）單向互動階段：政府主動，用戶被動；（3）政府與用戶雙向互動階段；（4）網上事務處理階段。網上事務處理的實現必須導致政府機構的結構性調整，也必然導致政府運行方式的改變。因此，電子政務不是將現有的政府電子化，而是要將原有的政務改造為一個電子政務。只有這種改造實現了，電子政務才是真正地趨于成熟了。
3、全球電子政務發展的幾個主要特點
當前，國際上電子政務的發展有下面幾個比較重要的特點：領導人的政治意愿與具體實現的結合，以用戶為中心，引進“客戶關系管理”技術，不斷增加服務的廣度和深度，門戶風站成為主要趨勢。
4、電子政務應用項目的發展重點
歐洲委員會提出，歐盟的會員國應在2002年以前實現20個基本公共服務項目。由這些項目的設定我們可以看出發達國家對于電子政務發展的優先級考慮。
5、電子政務發展中的難點和制約因素
電子政務的發展遇到兩個主要的難點：第一個是電子政務的一體化問題，第二個是所謂數字鴻溝問題。電子政務的發展還面臨兩個比較大的制約因素：其一是所謂個人隱私問題，另一個則是安全和認證問題。
6、主要國家電子政務發展規劃介紹
加拿大
從2000年春天開始，加拿大政府開始了一個所謂的“e－分組”戰略，從以用戶為中心的原則出發，一共歸納出35個政府信息和服務的群組。據此，在2001年1月完成了加拿大政府門戶網站，用戶可按“加拿大公民”，“加拿大企業”，及“非加拿大公民”三類選擇進入。加拿大政府在電子政務方面的努力主要包括：電子報稅；工作與學習網絡；為企業服務；加拿大健康網絡；電子醫療記錄、遠程醫療、全國醫療機構的聯網和會診等；網上護照申請和更換，網上通關（海關），出口申報等。
新加坡
在電子政務方面，新加坡政府的目標是使新加坡位于世界前五名之內。在2001年底，使200項對居民服務上網，60個“套裝”的居民服務項目在網上實現。為此，新加坡政府投資了15億新元以進一步發展新加坡的電子政務計劃。新加坡政府采取的第一個措施是對政府原有的網上服務進行評審、歸納和總結。同時，首先實現電子支付（e－支付）。第二接入為基礎的、新的、安全的政府網絡體系結構。第三個措施是不斷發展政府與企業的伙伴關系，利用企業的力量和經驗發展電子政務。
美國
美國政府在2000年3月全面地評估了其在電子政務方面所取得的進展，并在此基礎上確定了美國電子政務發展的目標和任務。2001年1月，美國發表了聯邦政府37個部、局電子政務進展情況的調查報告，共涉及1371個聯邦政府電子政務項目。其中，為居民服務的占36%；為企業服務的占20%；為政府雇員服務的占22%；而為其他政府部門服務的則占22%。居民已經可以在網上申請護照。
英國
英國政府在2000年9月推出了“英國在線計劃（UK－Online），目標是要把英國改造為世界第一的使用互聯網的國家。英國政府電子政務的主要目標包括：2005年，全部政府服務項目都必須在網上提供；2001年3月，90%的非昂貴商品和服務必須采用電子采購的方式完成；2002年，中央政府的全部采購任務均需通過網上招標完成醫療方面，到2004年病人將可在網上查閱個人病歷；在網上獲得醫藥處方；2005年，所有的病人都可以從國家健康服務中心獲得電子咨詢服務；國稅局于2000年4月在網上開通自我評估應稅額的服務。
新西蘭
新西蘭政府在2000年5月制定了一個使新西蘭在2004年成為世界上電子政務最為領先的國家之一的計劃，并使互聯網成為獲取政府信息，接受政府提供的服務及完成事務處理的主要手段。其電子政務計劃由三個階段構成。第一階段：至2001年6月，重點抓好發展戰略的制定。第二階段：至2002年1月，完成一些與電子政務有關的關鍵項目。第三階段：至2002年6月，實現國家信息基礎設施保護方案；完成向用戶提供政府信息和服務的一體化方案；完成認證系統的建設等等。
意大利
今年，意大利政府制定了在2005年必須實現的電子政務的十個目標，即：80年經過篩選的、政府向企業和居民提供服務的優先項目必須實現網上事務處理；發放3千萬張居民電子身份證和全國能用服務卡；在2003年底前發放100萬個數字簽名；50%的政府采購開支必須通過網上電子采購完成；政府部門之間所有的書面通信均應通過電子郵件完成；所有的政府支付過程均在網上完成；所有的政府雇員完成計算機掃盲；三分之一的政府培訓在網上完成；三分之二的政府公務處理過程必須在網上向居民公開；在所有的政府部門中引入客戶滿意系統，使企業和居民可以對政府服務的滿意程度作出評估。
各國電子政務的發展大抵有自上而下和自下而上兩種做法。上述六國中，除了美國外，其他五個國家均采用自上而下的辦法。
三、電子政務的業務模型
1、電子政務的宏觀模型
電子政務的三個行為主體：在任何一個社會中，與電子政務相關的行為主體主要有三個，即：政府，企（事）業，及居民。因此，政府的業務活動也主要圍繞著這三個行為主體展開，即包括政府與政府之間的互動。
電子政務的五個領域：政府與政府，政府與企（事）業，以及政府與居民之間的互動可以分為五個不同的相互關聯的領域，即政府對政府、政府對企業、政府對居民、企業對政府、居民對政府。
2、電子政務的參考模型
電子政務的縱向模型：從縱向來看，政府的行業管理職能可以分為：基礎層，行業層，綜合層。基礎層是對全社會經濟活動中基本要素的管理。行業層包括實現不同的政府職能的許多部門。綜合層是各級政府的戰略層和決策層。
電子政務的橫向模型：橫向模型識別各政府部門在履行其職能過程中共有的業務活動，如人事管理、財務管理、公文管理、檔案管理、資產管理、政府采購、以及庫房及器材管理等。電子政務的參考模型：綜合電子政務的縱向和橫向模型可以得到電子政務的參考模型。將這個模型細化和完善，可以提供一幅顯示電子政務發展所涉及的方方面面的清晰的畫面，對規劃和設計我國電子政務的發展起到一個指導作用。
3、電子政務的基礎設施――政府信息平臺
電子政務的基礎設施是電子政務賴以運行的基本環境，即政府信息平臺。政府信息平臺包含五個基本要素，即數據通信網絡、電子支付、電子記錄、電子文件，以及電子簽名。
4、電子業務的信息模型
電子政務信息模型識別和明確每一項政府所需要的數據和信息在什么地方采集和由誰采集，并進而明確這個數據或信息的所有部門和所有權。原始數據和信息的采集和管理往往是任何信息系統工程實踐中最困難、最有爭議、最難以解決的問題。
四、電子政務工程項目實例
1、電子身份證與智能卡
智能卡一般是指能將信息存儲于某種技術處理裝置，但只有帶有存儲器和微處理器的卡片才能稱之為智能卡。智能卡在財金領域可以作為電子錢包、電子現金、信用卡、和在互聯網上實現安全支付；在通訊領域可以用來在全球移動通訊電話系統中確認通話雙方的位置，以確定話資；在付費電視節目中作付費的手段；在信息方面，可以作為接入卡使用，可加入生物特征信息（如指紋、眼影等），以確保進入計算機的安全，或者，作為電子身份證使用；在交通方面，作為駕駛執照或電子月票。在健康方面，用來儲存個人健康、病歷、及醫療保險等信息。
2、電子報稅系統
居民電子報稅系統由稅務注冊系統，稅務管理系統，以及居民服務系統組成。稅務注冊系統的核心是給每一個居民確定一個身份辨識號碼。稅務部門通過稅務注冊系統和稅款預扣管理基本上可以控制和管理每一個人從社會所取得的工資和各種酬勞的總金額。稅務管理系統是稅務局內部的管理信息系統。稅務管理系統在數據庫和數據倉庫中積累的大量的數據和信息，可以用來進行各種研究、分析、統計、和預測，成為國民經濟運行情況的晴雨表之一。居民服務系統是稅務部門通過稅務門戶網站向居民提供服務的系統，包括信息服務，稅表服務，及網上事務處理。
3、電子采購系統
電子采購系統由政府，供應商，及電子采購部門組成。電子采購部門的網站成為三方的聯結品。電子采購系統的一個重要特點是公共部門的采購預算經政府（如財政部）授權后，全部落在電子采購部門的帳戶上。政府部門在預算允許的范圍之內只訂貨，不付錢。供應商向政府部門只供貨，不收錢。電子采購部門只掌握預算（對政府部門）和付錢（對供應商）。訂貨、交貨和付款的全過程向社會公開，任何人可以在網上查閱何時、何部門、以何種價格、購買了何種商品和服務，完成了何種交易。如果懷疑有任何不軌行為，企業和個人均可向相關部門提出告訴。目前，電子采購系統還正在朝著網上拍賣和電子市場兩個方向發展和延伸。網上拍賣比較適合于價格變化較大、對價格比較敏感的高科技產品。電子市場比較適用于常用的、價格較低的產品。
4、電子辦公系統
電子辦公系統的核心是實現文件的接收、產生、處理、分發、存檔等覆蓋文件生命周期全過程的電子化管理。電子文件管理系統包括五個關鍵環節，即數字化管理，電子記錄管理，文件與工作流管理，存儲管理，以及互聯網文件管理。
5、政府門戶網站
政府門戶網站是電子政務發展的主要形式和趨勢之一。由于門戶網站的重要性，許多國家的政府都已經或正在設立專門的門戶網站管理部門，以全面地管理門戶網站在技術上的規劃、設計和實現。從目前國際上門戶網站的發展來看，其設計大體可以分為四類：以客戶為中心或以需求出發設計的網站；以人生旅程為依據設計的網站；以不同的社會群體為對象設計的網站；以功能為出發點設計的網站。
6、公鑰基礎設施和認證系統
電子政務在技術上和法規上最重要的基礎設施之一是為實現“電子簽名”所必須建設的“公鑰基礎設施”。公鑰基礎設施包括：一整套的電子簽名和加密技術；一個在地理上合理分布的、有相當數量的證書管理單位；以及一個包括發方、收方和證書管理單位在內的數據通訊網絡（軟、硬件設備）。
五、從國際經驗看我國電子政務的發展
    1、發展電子政務的中國國情
    我國電子政務的發展必須體現“三個代表”的思想路線，適應我國經濟與社會發展的需求，促進我國的現代化建設；它應該是政府現代化的需求驅動的，而不是技術驅動的。
因此，與發達國家強調的電子政務重點在于“面向用戶的服務”上有所不同，我們要看到政府內部業務過程的計算機化是政府實現對用戶服務信息化的基礎。為此，我們必須加快政府管理信息系統的建設，提高政府各項工作的有效性、效率和勞動生產率，使政府真正能夠把該管的事情管好，把該做的事情做好。換而言之，就是要利用信息化強化政府的管理職能，利用信息化改進國家的治理。與此同時，我們還必須注意把政府內部的管理信息系統的建設與面向用戶的服務信息系統的建設結合起來，綜合加以考慮和規劃。這樣，我國電子政務的發展才有可能充分利用我們的后發優勢，爭取實現跨越式的發展。在電子政務的發展過程中，對于如何克服形形色色的社會阻力必須有充分的思想準備。
2、現代信息技術提供了新的治國手段
現代信息技術的發展為國家的治理提供了新的手段和新的思路，有可能實現宏觀管理的微觀化和微觀管理的宏觀化。利用現代信息技術，有可能建設各種超巨型的國家管理信息系統。在規劃我國電子政務的發展時，一定要解放思想，在認識和理解現代信息技術的潛力的基礎上，充分發揮想象力和創造精神。
3、以政府業務流為主線發展電子政務
朱?基總理明確指出：“政府信息化的發展要與政府職能轉變相結合”。按照這個指導思想，我電子政務的發展應該以政府的業務流為主線，而不是以政府的部門或地區為規劃電子政務發展的基礎，以避免固化或強化現有的政府結構，不利于通過信息化來實現政府的重構。
以政府的業務流為主線就是像胡錦濤同志指示的那樣，“對廣大群眾迫切需要解決的、經濟社會發展中遇到的瓶頸問題，如有可能通過采用計算機技術推動其解決，我們就應該下功夫切實加以推動。”根據輕重緩急將政府職能中帶有不變性的業務流一個一個地計算機化和網絡化，既滿足了政府的急需，又有利于政府的職能轉變和政府的重構。
根據我國的實際情況，李嵐清同志的指示：“我們首先強調要利用信息化的手段來加強政府的有效管理……使政府各項監管工作更加嚴密、有效”，對于確定我國電子政務發展的優先領域十分重要。
以政府業務流為主線發展電子政務實際上就是利用信息技術給政府重新“梳一次辮子”。把那些最急需的政府業務流的“辮子”先梳出來。等到按照優先順序梳完了，一個電子政務的總體結構就出來了。那些沒有梳進“辮子”的業務流就是要轉變的政府職能；而那些沒有梳進“辮子”的部門就是要調整的政府機構。
    4、遵循“慎審規劃、小步快走”的戰略原則
電子政務的發展必須遵循“審慎規劃，小步快走”的戰略原則。“想得要大，起步要小，擴展要快”是全球對于信息系統工程建設的一個原則共識。
    5、電子政務實現中優先級的考慮。
    從經濟效益出發的優先級設定：增加歲入；財務管理；資源和計劃管理；營造良好的市場和投資環境。
    從社會效益出發的優先級設定：面向居民的各種服務系統；警察與公安系統；公共教育和文化系統；醫療與保健系統；環境保護和環境信息系統。
    從政府自身建設出發的優先級設定：提高政府核心業務運行的有效性和效率；增加政府的透明度和反腐倡廉；政府信息資源的開發。
    6、以標準化和規范化的方法發展電子政務
我國大大小小的政府機構數以萬計。如此巨大的電子政務建設規模，如果采用個體經濟的辦法由部門各自開發自己的系統，不僅將浪費大量的資源和時間，搞重復建設，更由于缺乏標準化和規范化，政府之間、政府部門之間的各種系統勢必難以兼容，信息資源難以共享。這種“量體裁衣，自給自足”的小農經濟的方法，已經成為世界各國所摒棄。規范化和標準化是發展電子政務的關鍵措施之一。為此，首先要將電子政務的“零部件”規范化和標準化。而電子政務“零部件”規范化和標準化的關鍵則在于政府業務過程的規范化和數據模型的標準化。
    7、建立政府和企業的伙伴關系。
    建立政府與企業某種形式的伙伴關系有可能使雙方都從中受益。第一，政府信息系統的建設并不一定非要政府投資不可。不僅政府與企業的伙伴關系具有很大的潛力，居民也是電子政務的一個“財源”。設計得好，可以做到政府、企業、居民三贏。第二，政府和企業在電子政務的發展中各有自己的角色。政府的職責是完成法律賦予政府的職能，不是信息系統的開發。系統開發的任務應該留給企業去做。
    8、電子政務的安全管理。
要確保安全，必須加強電子政務的安全管理，提高安全管理的科學性和有效性。
安全、成本、效率的權衡：不同的電子政務應用系統，對于安全的要求是不同的。在設計系統安全措施的時候，必須根據系統的實際應用情況，考慮安全、成本、效率三者的權重，并求得適度的平衡。
安全評估，安全政策，安全標準，安全審計：安全評估應該從政治上，經濟上，技術上回答系統中的信息究竟有多么重要；在安全上究竟受到哪些潛在的威脅；這些威脅有多么嚴重；如果信息或系統受到侵害將造成什么后果；對這些后果進行補救的代價是什么，等等。只有通過系統的安全評估，才能確定系統究竟需要什么樣的安全措施。在安全評估的基礎上產生政府對于電子政務的安全政策。在安全政策的指導下，需要制訂一個安全等級的政府信息系統的安全標準。每一個政府信息系統在建成和運行的過程中，都應該接受有關部門的安全審計，以確保政府的安全政策和安全標準得到落實。
六、我國電子政務發展中的緊迫問題
    1、國家基礎信息系統的建設。
    國家需要集中精力抓好這些帶有基礎性和根本重要性的關鍵問題和系統工程，為政府的信息化和國家宏觀管理打下扎實的、百年的根基。從電子政務的信息模型可以看出，基礎層的信息系統對整個電子政務系統工程的建設具有基礎的重要性，是中央和地方各級政府需要重點抓好的一類電子政務信息系統工程。包括人口信息系統（包括電子身份證和居民登記系統），企業管理信息系統，地理信息系統和全球定位系統。
2、開發電子政務中標準化的應用系統模塊。
需要中央和地方各級政府重點抓好的另一類電子政務工程項目是屬于電子政務橫向業務模型中具有共性的應用模塊，如人事，財務，文檔，采購管理等等。這些系統應用模塊由于為中央和地方各級政府所共用，首先需要由獲得國家授權的政府部門研究與應用模塊相關的業務流程的規范化，進而建立標準化的業務模型和數據模型。然后，通過招、投標的方式選擇合適的企業，由政府與企業建立戰略性的合作伙伴關系，開發出標準的系統軟件，供全國的政府部門共同使用。
3、清理、確認和制訂與電子政務有關的國家標準。
    在抓好上述兩個方面的電子政務系統工程項目的過程中，有必要清理、確認和制訂與這些電子政務系統工程項目相關的國家標準。在這個基礎之上，產生一批在信息化的新形勢下各類電子政務系統工程項目的國家標準，包括數據標準、技術標準和安全標準。當前，對于我國電子政務的安全標準應該給予特別的關注。
4、加快政府信息平臺的建設。
    政府信息平臺是電子政務的基礎設施和賴以運行的基本環境。如前所述，它應該包含五個基本要素，即數據通信網絡、電子支付、電子記錄、電子文件，以及電子簽名。國際上，幾乎所有認真發展電子政務的國家，都將這五個要素定義為電子政務的基礎設施，無不加以重視。
5、盡快實現政府部門信息中心的職能轉變
    我國中央和地方政府的各個部門幾乎都設有信息中心，主要負責本部門的信息化建設和信息系統的應用開發。隨著信息技術的飛速發展和信息系統應用開發日益走向標準化、市場化和規模化，我國政府各部門，各地方的信息化規劃和管理部門，另一部分則另行組建，或與市場上現有的軟件企業聯手，成為一個系統集成或軟件開發公司。
6、建立電子政務的法律和法規環境。
    與電子政務建設有關的法律和法規的形成和立法過程有必要在可能的情況下適當加快。例如，電子文件法，電子版權法，數據保護法，電子交易法，電子身份證法，數字簽名法，法律上認可的數字簽名技術標準，公鑰基礎設施法，認證授權管理等都需要加快立法或制定相應的行政法規。否則，將嚴重制約我國電子商務，電子政務等信息化重要領域的發展。當前，與電子簽名有關的立法和法規亟需抓緊研究和制定。
在電子政務的發展過程中，將不可避免的涉及政府行政管理中的許多行政法規和法令的修訂和補充。例如，關于政務公開與透明的規定（哪些要公開，哪些要透明，如何管理等），關于簡化行政管理過程的規定，關于促進電子文件、電子簽名的使用的規定，等等。
7、確定國家級電子政務優先工程項目。
根據國外電子政務的發展趨勢和我國的實際情況，我國還應優先和重點發展一些具有戰略重要性的國家信息系統：金融管理信息系統，稅收管理信息系統，海關管理信息系統，以及財政管理信息系統。
金融、稅收、海關、財政四大信息系統的建成并最終互聯互通和一體化對于居民和企業信用體系的建立，現金流量的控制，增收節支，改善企業經營環境，財政金融監管和審計，廉政和反貪，宏觀經濟的管理，電子政務、電子商務、電子社區的發展老師帶有根本性的意義。
社會保障管理信息系統，犯罪與司法管理信息系統也極為重要。
上述六個國家信息系統帶有一定的緊迫性，具有明顯的經濟和社會效益，它們的戰略重要性是毋庸置疑的。