電子政務是計算機網絡技術發展的直接成果，技術到一定程度需要靠法制的建設來保障。我國電子政務當前的發展情況從技術層面看，與發達國家并沒有太大的差距，而真正的差距在于軟環境的建設，尤其是法律制度建設，必須從觀念上樹立起技術是手段，法制是保障的理念，使我國的電子政務走上法制化道路。 


我國電子政務法制化現狀及其評價

電子政務相關法律法規的頒布實施是伴隨著電子政務的發展而展開的，因此我國電子政務的法制化進程也和電子政務的發展進程一樣大致經歷了兩個階段：

第一個階段是從電子政務的興起到1999年的起步階段。這一時期，我國的電子政務正處于探索和研究階段，且更多關注計算機網絡本身的問題而非“政務”。當時陸續頒布了《計算機軟件保護條例》、《計算機系統安全保護條例》、《電信條例》、《無線電管理條例》、《互聯網服務管理辦法》以及《關于維護互聯網安全的決定》等一系列法律法規，初步建立起了電信行業管理法律體系、互聯網網絡管理法律體系、信息產業促進政策體系以及網絡知識產權保護法律體系。當時的立法明顯偏重于解決因互聯網產生的技術層面的問題，且立法階位較低。

第二個階段是從2000年開始至今的逐步發展階段。這一階段，隨著國家信息化領導小組的組建及“十五”規劃目標的提出，我國在電子政務方面的立法也開始出現了發展的趨勢。主要表現在以下兩個方面：一是較高階位的相關立法對電子政務的發展提供了法律保障。如《電子簽名法》規范了電子簽名行為，確立電子簽名的法律效力，為網絡行政行為的可行性奠定了基礎；《行政許可法》第二十九條、第三十三條等，都從法律的高度對電子政務的認可和推進。二是相關部門和地方政府的電子政務立法活動很活躍。如新的婚姻登記方式增加了很多與信息化有關的措施；《企業登記程序規定》也在其第六條中做出相關規定；《深圳市政府信息網上公開辦法》、《天津市電子政務管理辦法》等也相繼出臺，其中后者比較系統地從電子政務平臺建設、數據庫建設、政務信息交換機制、政府信息公開、信息安全、應急處理、知識產權、相關方的責任等幾個方面做出了較為詳細的規定，是比較全面地規范電子政務的地方性法規，在我國電子政務立法上有相當的意義。

總體看，我國電子政務正逐步走向法制化，并取得了一定成效。但對比電子政務本身的發展要求，法律制度明顯滯后于技術發展：

1．沒有明確電子政務的法律地位。電子政務作為傳統政府管理模式的延伸，其本身應具有與傳統行政模式相同的效力，唯有此才能發揮電子政務真正的高效、快捷的優勢。《行政許可法》雖然認可了電子政務，但其規定過于原則，況且并不是一部專門規范電子政務的法律。其他一些單行法雖涉及到了與電子政務相關聯的活動的法律規范，但對電子政務本身的效力、地位等重要問題卻沒有任何規定。由于電子政務本身的法律效力不確定，從政府方面講，就很難通過網絡開展一些具有實體權利義務內容的行政行為，由于沒有或只有很弱的法律效力，政府部門間容易相互推卸責任，使電子政務最終流于形式。從社會公眾的角度看，因為通過網絡進行的申請、確認等行為效力如何，出現錯誤責任如何承擔等實際問題缺少依據，政府行為的公信力就會大打折扣。

2．信息公開是電子政務發展的核心，我國目前缺少信息公開和公民個人信息保護的相關法律。實現政務公開和公共信息透明，可以說是現代社會政府管理的基本品質。政務公開是政府民主管理的核心內容之一，也是信息社會對社會治理方式的必然要求。近兩年來，我國電子政務建設也著力于推進政務信息公開。2003年初，廣州市政府率先實施《廣州市政府信息公開條例》，湖北、吉林、江蘇、上海、深圳、杭州等省市先后頒布政府信息公開方面的法規、條例、辦法。在中央部委也進行了促進政務信息公開的嘗試，比如2003年底，商務部討論《商務部政務公開暫行辦法》，2004年5月，國土資源部推出《關于切實加強國土資源政務信息網上公開促進依法行政和行政為民的通知》。從全國的發展趨勢看，加快推進政府信息公開已經成為大勢所趨。然而，這些法規、條例都是以部、委或地方政府的名義頒布的，一方面適用的范圍有限，常限于某一行政區劃或某一部門。另一方面，各部門各自制定制度，又沒有統一的更高級別的法律存在，各法規之間的統一性較差，相互間容易出現法律適用的沖突。

3．電子政務仍要貫徹依法行政理念，須加強對電子政務的監督管理和約束。國家行政機關依法行政是社會主義法治的內在要求，其核心是對權力進行約束和監督。電子政務只是政府管理的一種新模式，并未從根本上改變政府行為的性質，因此通過電子化所進行的政府行為同樣要遵守依法行政的要求。現行電子政務的法律法規并未涉及到這方面的內容，使電子政務的監督機制缺乏。沒有約束的權力是危險的，這一點同樣適用于電子政務。

4．我國電子政務建設標準不統一導致“信息孤島”的出現。重復建設、網絡系統不兼容、信息資源無法共享等現象是現階段我國電子政務建設中較為突出的問題。究其原因，最重要的是技術標準的不統一。由于政府職能部門各自采用不同的技術標準和傳輸協議，跨系統的信息溝通必然出現問題。因此應由法律規定統一的技術標準，以使我國的信息化資源能最充分地利用起來。 

我國電子政務法制化建議

電子政務改變了傳統的政府組織形式，使行政程序簡單化、統一化、政府業務電腦化、網絡化，從而提高政府的效率。建設這樣的一個政府，離不開法律的保障。筆者認為應以統一的電子政務法為核心，配合若干相關的單行法規來構建我國電子政務的法律框架。

第一， 制定統一的《電子政務法》作為規范電子政務的基本法。

世界各國有關電子政務的立法主要有兩種模式：一是分散式立法，即沒有專門的電子政務法，有關電子政務的法律規范散見于相關的網絡安全、信息公開、隱私權、電子支付等各個單行法中。二是統一單行法模式，這種模式雖然無法將電子政務的所有法律問題規定在一個法律文件中，但有一個專門規定電子政務的單行法，對電子政務的基本法律關系及法律效力等問題作出規定。不管何種立法模式，電子政務本身的法律問題是不容回避的，而我國對此根本性問題沒有作出明確規定。筆者建議，首先我國宜采用統一單行法模式制定專門的《電子政務法》。這主要基于兩點理由：（1）分散式立法的普遍缺陷是法律適用復雜；（2）我國特定的社會環境使分散式立法的缺陷更加突出。分散立法在我國大多是部門立法，不但法律階位低，法律法規之間也極易出現沖突。而我國目前電子政務的普及及公眾認知程度都較低，用法律階位相對較高的統一單行法模式顯然能在更高程度上提升電子政務的影響力，促進電子政務的發展。其次在內容上，《電子政務法》應包括電子政務組織法（主要規定電子政務的主管部門及其職權職責）以及電子政務本身的法律地位和法律效力。法律對電子虛擬政府是否與傳統有形政府處于同等法律地位、網絡行政行為是否與傳統行政行為具有同樣法律效力以及網絡行政行為是否應履行特殊的程序等問題應作出明確規定。

第二，建立健全以信息公開、隱私保護、網絡安全與網絡技術標準、電子政務監督為內容的電子政務相關法律環境。

電子化政府要成為跨越時間、地點、部門的全天候的政府服務體，除基本法外，還需要有良好的相關法律環境作保障。結合我國當前的立法現狀，目前應特別加強以下幾方面的立法：一是建立以信息公開、隱私保護為核心的《信息法》。一個電子化政府，是一個管理透明，政務公開的政府。政府有責任與義務以更便利的方式，以更易理解的語言，讓民眾能夠容易地獲得政府的信息。在電子政務的發展過程中，其他國家也著力打造“陽光下的政府”，制定《陽光下的政府法》、《情報自由法》或《政務公開法》。在倡導政府信息公開的同時，保護網絡中公民個人信息也是不容忽視的問題。傳統行政行為中公民個人信息尚且被丟失、泄露，網絡環境下公民隱私權的保護就更值得關注。無論是信息公開還是個人信息的保護，我國目前在這兩方面的立法都是欠缺的。加快制定信息公開及隱私保護立法仍是當務之急。二是形成標準統一、功能完善、安全可靠的政務信息網絡平臺，逐步實現同層次和上下級政府機構之間的信息交換和信息共享。我國電子政務建設中地區、部門分割現象嚴重，各級政府及部門普遍成為“信息孤島”。如果這個現象不能得到有效的控制和改善，將造成信息資源的巨大浪費和政府效能的成倍降低的嚴重后果。各地政府各自為政，無法實現資源共享，也背離了電子政務追求高效管理和公共服務的價值目標。這一切都與電子政務未實現標準化建設有關。因此現階段應盡快制定電子政務工程建設的施工、管理、驗收、維護等一系列的技術規范和作業標準，使電子政務建設標準化，并加強與國際信息網絡化的建設接軌。三是健全電子政務信息安全保護的法律體系。電子政務中的技術安全問題一直以來都是立法的重點，我國也初步建立起了信息化網絡安全規則體系，但偏重于計算機網絡技術上的安全保護而忽視了制度上的安全保護。信息安全既涉及國家安全，也涉及個人隱私和個人認證問題，對電子政務的發展影響重大。當前應完善制度層面上的政府部門信息安全法規建設，主要包括信息采集、信息發布、數據保護、信息監管以及相關的程序性法律法規等。四是建立電子政務的監督法律機制。電子政務的大量內容都涉及政府行政行為，為避免行政權的濫用，監督約束機制是必不可少的。一方面，要建立政府與民眾之間的互動回應機制。當民眾可以方便地通過網絡參政議事、申請辦理具體行政事務時，通過網絡對政府行為進行監督才有更通暢的途徑。另一方面要制定網絡行政行為的法律責任制度。目前對于傳統行政行為都有相應的監督機制，而對于在網上從事行政行為出現錯誤或有侵權現象，以及各部門間網上辦公如出現紕漏如何確定和追究相關人員的法律責任，這一方面還需要有明確的立法。（作者單位：杭州師范學院法學院）