在政務信息化建設走過了１０多個年頭后，當我們分享其帶給我們工作和生活等方面便利的同時，有必要認真總結和探索一下政務信息化建設的有效組織與管理這一問題，而且現在也到了該認真思考這個問題的時候了。當前，我國政務信息化建設的組織和管理我認為正處于“從無序走向有序，從混亂走向規范”的階段。在向有序和規范轉變的過程中，有些問題還是值得冷靜理性地分析和梳理一下。下面結合自己過去的工作經驗就政務信息化建設的有效組織和管理這個問題提出一些分析和思考。這些分析和思考得出來的結果有的正在嘗試著逐步變成我市推進政務信息化建設的具體措施。 

    一、明確政務信息化建設各部門職責，確保組織體系運轉協調

    政務信息化建設是一項十分復雜的系統工程。要想組織好這項工作，僅僅依靠技術部門是遠遠不夠的。因為政務信息化建設的關鍵還是在政務上。只有把更多的精力和關注點放在政務上，即充分把握政務工作的特點，熟練掌握政務工作的業務流程和各業務之間的相互聯系，充分利用信息技術的特點，提煉和建立基于信息化框架下的政務工作業務模型，通過信息技術加以實現之，我們才能更有效地開展這項工作。鑒于人們對政務信息化建設認識上的誤區，就目前來說主要存在兩大問題，一是片面夸大了信息辦（即信息化領導小組辦公室）的作用，認為只要一談到政務信息化建設，就自然想到這是信息辦的事，從項目的立項、建設、應用推進等等全部大包大攬（主要是由信息辦下面的信息中心來承擔）。按照這種方式，如果信息辦處理不好與職能部門的工作關系，讓職能部門參與進來，一起共同建立業務模型，共同建設，共同推進，那么就很容易造成信息辦組織建設的系統脫離業務部門的工作實際，不能很好地把技術融入業務之中以體現“技術為業務服務”和“技術為人服務”的思想，提供給業務人員使用的可能是一個非常技術化的系統，不符合業務人員日常的工作習慣，操作和使用非常不便。其結果從某種意義上說是技術和業務分離，出現“兩張皮”現象，不利于政務信息化建設效能的發揮；另一方面，職能部門過分片面地強調自己的主體性而忽略信息辦在其中的重要作用，造成重復建設和“信息孤島”的形成 ，不利于全市資源的整合和信息共享。因為，職能部門信息化建設基本上都是從本部門的實際工作和業務需要出發，即使所建系統可能會涉及到全市多個潛在的使用單位，但在規劃和構建整個系統時，他們很難跨越現行這種體制性障礙，只能把目光聚焦在本單位本系統，所建設的系統滿足了本單位的要求，但難以滿足全市其他有相似或相同需求單位的要求，更不會站在全市的角度統籌考慮，把本單位建設的系統功能稍加擴充拿出來供其他單位使用。于是，不同的職能部門重復建設著具有相同或相似功能的系統，這些系統又不能互聯互通，而基層單位則往往為了滿足上面多個有相同或相似要求承擔著大量的信息重復采集工作，增加工作負擔，違背了當初推進政務信息化建設是為了更好地為基層服務的目的。鑒于上述這些認識上的誤區，工作中我們經常會遇到有些工作，大家搶著做，重復做；有些工作根本沒有人去想，沒有人去做，推諉扯皮的現象時有發生。因此，在推進政務信息化建設的過程中，理清政府各職能部門同信息辦之間的工作關系，明確各職能部門的工作職責、角色定位和工作任務很必要。 

    眾所周知，各級政府的政務工作主要是通過各職能部門在日常工作中履行自己的職能和職責，并以此開展的各項業務來體現的。也就是說政府各職能部門業務的開展是政府政務工作的重要表現，他們在不同的領域和行業按照自己的職能行使政府公共行政管理權利和履行提供公共服務的義務。從這個角度出發，職能部門是本單位本部門信息化建設的推動者和組織者，而信息辦則是指導者、監督者、協調者和服務者。即對于可能涉及到跨部門的全市性應用和資源共享等問題，信息辦要幫助職能部門跨越現行體制性的障礙，指導他們站在本級政府的高度并代表本級政府思考、規劃和組織本行業、本領域的信息化建設，監督他們的信息化建設服從于全市信息化建設的總體規劃，保證他們的信息化建設取得實效，協調他們同其他職能部門之間的關系，協助他們制定相關業務技術等方面的規范標準，尤其是系統間的接口標準和規范，解決他們在推進信息化建設過程中所遇到的問題和困難，為他們順利開展工作提供一個良好的工作平臺并在政策法規標準等方面創造一個良好的軟環境。當然，毫無疑問，對于全市公共性基礎設施或公共應用平臺等方面的建設，信息辦承擔著組織者、建設者的角色這是責無旁貸的。 

    二、完善政務信息化建設管理規范，確保管理體系運轉高效

    十多年來，隨著人們對政務信息化建設的不斷實踐和摸索，政務信息化建設規律也正在逐步被人們所認識和掌握。各級政府和各單位在規范和管理政務信息化建設等方面做了許多有益的探索，也積累了不少的經驗。但是，不可否認仍然還有許多值得認真總結、改進、完善和提高的地方。主要表現在推進政務信息化建設的過程中，其一是項目從立項審核到組織實施，從項目驗收到最后使用和績效評估等等沒有一套統一的管理規范；其二是業主方（在這里主要是指政府單位）和承建方（主要是指企業）兩者之間職責不清，一方面業主方把本該由業主承擔的工作毫無條件地轉移給了承建方，增加承建方的經濟負擔，造成項目的質量不能得到充分的保證，如在不明現狀和要求的情況下，免費設計各種方案。另一方面，承建方的專業素養良莠不齊，自己本身也沒有一個明確清晰的工作規范，對用戶的要求基本上都是停留在就事論事階段，如做網絡系統集成的企業，他們大多數都是只限于把相關的設備安裝好、調試通就完事，至于如何合理配置各種設備的參數幫助用戶提升網絡性能，如何熟練利用各種設備的功能幫助用戶保持網絡結構的合理性，如何幫助用戶更便于管理和維護網絡等等這些問題做得很少。其三是對于應用軟件項目來說，一方面業主方對系統需求分析的重要性認識不足，有的甚至是連自己的需求是什么都不清楚就貿然叫某某企業給我開發一個什么什么系統。當企業按照軟件開發規范做好系統需求調研并寫好相關的系統需求分析說明書反饋給用戶（直接使用的業務部門）確認時，有相當多的用戶仍然是馬馬乎乎，不加以認真研究和審核就交給企業以示確認同意。當企業按照該需求完成系統的開發投入運行后，用戶就會提出這樣那樣的問題，發現這也不好那也不好等等。于是，企業就陷入了對系統無休止的修改和完善之中，所開發的系統遲遲不能驗收通過。當然，正常的修改和完善系統是完全可以接受和必要的，而我在這里所說的是指以新增需求之面目出現的無休止的免費修改和完善。當這種對系統免費修改以滿足用戶不斷提出的新增需求的投入超出了企業的經濟承受能力時，由于企業相對于政府用戶來說屬于弱勢，企業只有采用降低服務質量和服務效率來維持企業的利益平衡，而用戶對這種做法又難以滿意，你來我往，企業陷入一種非常尷尬的位置，響應用戶的要求繼續對系統免費修改，公司又很難有這樣的經濟實力；不響應用戶的要求，自己開發的系統可能沒有被用戶真正用起來，有的甚至是束之高閣。其結果是“兩敗俱傷”，對于企業來說，投入了大量的人力物力，但沒有產生應有的經濟效益，甚至虧本；對于用戶來說，投入大量的財力，系統不好用或用不起來，沒有產生預期的效果，浪費資金。另一方面，承建方的專業素養不高，不愿意把精力放到系統需求分析等方面的工作上，怕麻煩，更沒有從需求調研和分析上去認真了解、把握和領會用戶的業務以及各業務之間的聯系和工作習慣，機械式地工作多，創造性地工作少，所開發出來的應用系統無論是整體構架還是系統性能等等整體水平都不高。因此，在推進政務信息化建設的過程中，信息辦要集中精力抓好總體規劃和公共信息資源的整合以及政務信息化建設的軟環境等方面的建設，界定政府（即業主方）、企業（承建方）和中間機構之間的工作范圍和工作關系，把該由中間機構和企業承擔的工作交由中間機構和企業來做，并在此基礎上牽頭制定一系列公共的管理辦法、規章制度和各業務、技術等工作規范，解決好政府政務信息化建設中項目立項、建設、驗收、應用、績效評估等的規范性管理問題，使政務信息化建設過程中的各項管理工作有據可依，程序清晰，確保政務信息化建設管理體系運轉高效。

    就政府來說，信息辦要站在全市的高度制定政務信息化建設管理辦法，明確各相關單位的權利和義務，規定項目立項的審批或審核程序，明確程序中各環節需要提交的材料和相關審核單位，明確項目施工、監理、驗收和應用績效評估等方面的要求以及資金支付辦法（如該給企業的錢，政府絕不要吝嗇），編寫立項申請書等各種材料的編寫規范，把它作為指導和規范全市政務信息化建設綱領性的文件；同時積極培育中間機構，充分發揮中間機構的作用，讓他們參與政務信息化建設，指導和促進他們制定行業規范和標準（如系統集成、軟件開發、視頻會議等等），建立行業行為自律公約，督促企業共同遵循這些行為規范和行業標準等，維護政務信息化建設市場秩序，保證政務信息化系統的建設質量，同時把一些不適合于政府承擔的工作交由中間機構來完成，如各應用系統的測試、測評等，各種資格的認定和認證，各應用系統的績效評估等等；就企業來說，要積極參與行業規范和標準等的制定，并且帶頭遵守，保持企業之間處于良性競爭，共同維護市場秩序，同時不斷提高公司員工的專業素養，通過承擔政務信息化建設項目來不斷提高其專業水準和競爭力。

    三、建立政務信息化各系統運行管理機制，確保建設取得實效

    政務信息化系統建成投入使用后，能不能很好地用起來，就目前來說主要是依賴于這個單位的“一把手”。如果“一把手”高度重視，并且決心很大，那么這個系統一定會用得起來，信息化建設也一定會取得實效；反之，就不一定。然而，如果把政務信息化建設的推進這項工作僅僅建立在某一個人是否重視這是遠遠不夠的。因此，必須建立政務信息化各系統運行的有效管理機制，使之成為常態。建立政務信息化各系統運行的有效管理機制從某種意義上說就是要理清和處理好“人（指使用和維護人員）機（廣義的計算機，包括網絡和應用系統等）”之間的工作關系。即在這個“人機”體系中，使用人員（主要是指業務人員）、技術人員（主要是維護人員）和計算機各自的職責是什么。因為信息化建設的結果必然帶來工作人員工作方式的變化和工作的重新調整和分工，各自的工作邊界也發生了變化，有些原來由人來完成的工作將交由機器來完成。在此基礎上，制定出相應的運行和維護等管理辦法，明確各自的分工和職責，從管理上建立一個人機互相協同和互相約束的工作關系，并將這種工作關系同單位和個人的年度考核結合起來，那么，我們的政務信息化建設就一定能從制度保障上取得實效。

    四、探索政務信息化建設績效評估方法，確保建設良性發展 

    政務信息化建設的績效評估是一個目前大家正在探索的問題。要建立一套科學的績效評估方法不是一件容易的事，首先必須建立一套科學的績效評估指標體系，在這個指標體系中要能充分體現系統建成投入使用后，它給我們工作帶來哪些變化，多少變化，投入產出比是多少等等，尤其是效能、效率和效益等方面。其次是如何組織實施問題。為了保證該項工作公開、公平和公正，我認為由獨立的資金預算部門牽頭，組織信息辦和相關管理單位共同參與，在具體操作層面上交由社會中間機構來承擔。再次就是評估結果的利用問題。我們知道，評估不是目的，只是手段。通過對政務信息化建設績效評估來進一步促進這項工作的順利推進和保證該項工作的良性發展。因此，要充分利用這個評估結果，一方面通過評估肯定成績，找出不足，并根據評估結果提出改進建議和措施，另一方面將評估結果同今后的資金預算結合起來，對于做得好的單位，繼續給予資金支持，對于存在不足的單位，督促他們限期改進，或者通過調整資金預算，減少資金支持，或者把評估結果作為對單位年度工作考核的指標之一等辦法加以鞭策。(作者系廣州市政府辦公廳政務信息中心主任)