一、建設現狀

隨著人類社會的不斷發展，電子政務應用在這幾年發展迅速，但很多建設結果都是見效和投入不能完全成正比。因此，作為專業致力于電子政務應用研究的南華中天，結合實際情況，并經過仔細思考后，對當前國內各級政府建設電子政務應用的思路和步驟提出以下建議。

二、電子政務應用的發展方向

首先，從政府信息化應用角度來看，政府信息化主要有三大發展方向：

第一大發展方向：對內管理：即發展如何提高和加強政府機關內部管理，以及提高各個職能部門之間的辦事效率。

第二大發展方向：對外服務：即發展對外服務，體現政務公開，真正把政府由管理型變為服務型政府，為公眾提供更好、更專業的服務。

第三大發展方向：應急處理：即在突發事件發生時，以政府牽頭的相關職能部門能夠快速的產生聯動。為突發事件的到來，找到高效地、科學地決策解決方案；

規劃一個省、一個地州或行業電子政務應用系統的發展和建設時，也要僅僅圍繞這三大應用方向去思考。

三、電子政務應用建設的指導思想

那用什么指導思想，去實現以上的電子政務應用三大發展方向呢？

我們提出電子政務應用建設的指導思想是：

“想得要大，起步要小，擴展要快”

想得要大:“想得要大”不是貪大求全，不是面面俱到，不是“跑馬圈地”。“想得要大”是把與其相關的、方方面面的問題都想清楚。根據對信息技術發展的預期，審慎地確定本部門、本單位電子政務長遠的發展目標，或者說一個期望。實現的“電子政務”的藍圖。規劃的目標應該是產出明確的、可以測度的，而不是抽象的、概念化的。規劃要“大處”著眼，“遠處”著眼；要充分發揮想象力，要有洞察力。
起步要小：系統建設一定要以小的、容易實現的、效果明顯的項目起步，確保“初戰必勝”。或者，將大的項目分解成若干個小的項目組織實施，在實踐中鍛煉隊伍，獲得經驗，汲取教訓。無論什么類型的系統，從原型開發入手，既可以摸清問題的所在，又可以及早地與用戶溝通，發現系統設計中的問題，可以把風險降至最小。
擴展要快：在已經取得經驗和效益的基礎上，由點到面，由局部到全局，把原型試點的經驗盡快加以推廣到整個系統。加快系統擴張的步伐，盡快實現系統所應有的全部經濟和社會效益。

四、電子政務應用建設的步驟與建議

電子政務應用建設的真正目標是實現政務公開，變傳統管理型政府為服務型政府，根據信息化建設“先易后難”和“想得要大、起步要小、擴展要快”的原則，結合地方上的實際情況，我們提出以下信息化應用建設思路和步驟：

1、第一步：簡單對外服務：

由于電子政務的目標是打造服務型政府，其核心就是“服務”二字，而我們是采取“先易后難”，“起步要小”的原則，所以要首先實現簡單對外服務，從而實現電子政務的初期建設目標―建立服務型政府。我們建議可以從以下兩個方面去考慮：

一方面通過政府上網工程的建立，實現初步的政務公開，以達到實現初步的對老百姓、公眾簡單服務的功能；

另一方面可以建設行政服務大廳項目（區域協同行政審批應用系統的初期建設階段），即只實現在行政服務大廳，實現對老百姓要辦理的行政事項進行統一受理。至于受理的行政事務，在政府內部是電子化還是傳統化處理，要視政府機關的具體情況而定（這點可以參見以下的建設思路-強化對內管理）。

2、第二步：強化對內管理（政府信息化建設的關鍵）

2.1強化對內管理分析

電子政務的最終目標就是變“管理型”政府為“服務型”政府。如何讓政府才能更好的通過信息化手段為公眾、老百姓服務呢？

首先，我們來看一個常識性問題：

一個人或一個組織要想更好地為其他被服務對象提供專業、周到的服務，那他首先應該具備什么條件呢？

首先就是要武裝該人或該組織，強化他們的能力和專業技能。因為只有他們具備了專業的技能，才可能更好地、更專業地為被服務對象提供專業、周到的服務。

這是人人皆知的真理！

那么，作為一個現代化政府機關如何用信息化手段來提高政府為公眾、老百姓的專業服務呢？

通過上面的例子，我們不難看出，在政府通過公眾信息網為老百姓提供了簡單對外服務的條件下，首先仍舊應該強化內部管理，并且是用信息化手段來提高對內管理，即通過信息化來武裝政府自己，這樣才可能同樣用信息化方式專業、周到、高效的服務于公眾。如果政府機關自己的信息化都沒有做好，那如何用信息化為公眾服務呢？

這里作個比喻：假設政府通過信息化方式，接收的老百姓提交的一系列要辦理的電子件，如果政府公務員連計算機都不會操作，那公務員如何通過信息化手段為公眾來辦理事務呢？當然，這是一種極端的說法，一般不太可能。

2.2解決政府的三個協作問題

通過我們的經驗總結：對于政府機關要解決內部管理信息化，不是靠簡單地解決公務員是否會使用計算機。而是需要解決的關鍵問題是三個“協作”問題。并且是通過信息化手段的協作模式來打破傳統的手工協作模式。

由于政府信息化是三分技術，七分管理。管理和體制是政府信息化成敗的關鍵。所以，政府的“協作”模式根據體制和管理等特性，主要分為以下三種協作模式：

第一種協作模式：一個政府機關內部的協作模式。該協作模式由于是定位在一個單位內部，體制和管理都一樣。所以相對來說，這種協作模式比較容易。

第二種協作模式：在一個行業內跨單位的協作模式。該協作模式比第一種協作模式的難度有所增加。因為這種協作模式已經不再是一個單位內部的協作了，而是跨單位的協作。但是有一點好處，那就是它們在一個行業內，體制是一樣的，甚至有些行業垂直管理力度很強，如工商、國稅等行業。通過我們經驗得出如下結論：即建立垂直行業信息化，往往是垂直管理力度越強，縱向信息化建設就越容易。現在國內政府機關信息化建設中，做得相對比較好的往往是垂直管理力度強的工商、國稅等行業。

第三種協作模式：一個區域內跨行業單位的協作模式。該協作模式是政府三種協作模式中，最困難的一種協作模式。為什么它是最困難的呢？主要有以下兩點原因：

第一、就該協作模式和第二種協作模式一樣，是跨單位的協作；

第二、并且是不同行業的單位與單位之間的協作。我們都知道，行業不同，體制和管理都不一樣。

而電子政務應用建設關鍵點就是靠體制，現在連關鍵點都達不到，那肯定實現的難度很大。此種協作模式在電子政務應用領域中，用得最廣泛的軟件應用就是這幾年國內炒作得比較流行的“區域協同行政審批應用系統”（即所謂的一站式辦公、無站式辦公應用）。該應用系統的建設就是我們第三種政府協作模式的體現。現在全國，能夠真正意義上完全實現無紙化的區域協同行政審批應用又有幾家呢？

通過我們在全國大量的調研（包括沿海電子政務發達地區），得出一個比較保守的結論：屈指可數。

因此，在全國很多地方，在沒有任何政府內部信息化應用基礎（第一、二種政府協作模式都沒有實現），就大力搞難度最大的政府第三種協作模式―“區域協同行政審批應用系統”無疑是一個誤區。

通過以上的分析，我們得出結論，要提高政府對公眾的信息化方服務，其重點就是要解決政府內部的三個協作問題。

2.3典型案例分析

這里列舉一個電子政務應用比較好的單位，即通過三個協作模式，來逐漸開展電子政務應用的典型成功案例：

重慶市工商行政管理局（正廳級單位）電子政務應用建設步驟：

第一階段（2001年2月-2002年1月）：建設市工商局機關辦公自動化應用系統。實現了全局機關內部的無紙化辦公。該階段的建設目標：解決了用信息化手段來實現以上講到的第一個協作模式，即一個政府機關內部的協作；

第二階段（2002年2月-2005年6月）：建設全市工商系統（包括四十多個工商分局和幾百個工商所）的信息化應用建設，包括行業辦公自動化應用平臺（上下級單位之間的OA都可以實現自動協同）、全市工商整個行業MIS業務系統（包括行業內行政審批等）。該應用建設多次得到了國家工商總局的高度評價。并多次在重慶市工商局召開全國工商信息化會議。該階段的建設目標：解決了用信息化手段來實現以上講到的第二個協作模式，即在一個行業內跨單位的協作；

第三階段（2005年6月-至今）：由于重慶市工商行政管理局的信息化前幾年做得成功，所以他們成為重慶金信工程（企業信用、聯合征信）的試點單位。因為我們都知道：金信工程的建設就是一個已經上升到跨行業單位協作的電子政務應用建設項目。因此，該項目建設就是以上講到政府的第三種協作模式，即在一個區域內跨行業單位的協作。

2.4強化對內管理的總結

通過以上對電子政務應用建設步驟的第二步-“強化對內管理”分析，我們可以得出以下結論：

用信息化手段加強對內管理（用信息化手段解決政府內部的三個協作問題），是整個電子政務應用建設是否可持續健康長期發展的關鍵。這一點也就和我們經常所提到的政府信息化關鍵靠政府體制本身相吻合。

3、第三步：強化對外服務

電子政務應用建設的真正目標是實現政務公開，變傳統管理型政府為服務型政府，因此強化對外服務是至關重要的，所以在經歷了用信息化方式強化政府內部管理階段后，就應該用信息化手段更好的強化對外服務，即用信息化手段真正意義上的建立服務型政府。可以通過強化和建立真正互動的互聯網門戶網站去實現，建立為公眾服務的服務型業務系統的等方面去考慮。

4、第四步：建立內、外互動
建立“陽光型政府”是政府及職能部門的目標。通過信息化建設，建立政府機關與公眾的互動也是必不可少的。可以從門戶建設，邏輯隔離的政務外網和互聯網之間的數據交換，以及門戶網站的建設，數據的采集、分析、統計，行業行政審批等方面去考慮建設。

5、在整個過程中，建立數據采集及加工平臺

建立該平臺的目標：建立政務數據決策資源庫；

在《中辦發[2002]17號》文件中明確指出三網一庫的指導思想。三網（政務內網、政務外網、公眾網）是網絡建設的范疇，“一庫”即中心資源庫，信息化的過程只是一個手段，信息化的根本目標即要建立一個中心資源庫，該資源庫的建立，對于政府的應急處理、領導宏觀決策提供了強有力的保障。

因此，作為電子政務應用的建設都需要充分考慮信息的采集、分析、統計系統，以及政務數據中心的建立。

采集數據系統的數據來源主要有以下三種：

（1）各級政府部門在信息化的不同階段所產生的業務或辦公應用數據的采集加工；

（2）其它外來數據來源（即與企業或其它事業單位的外部業務數據接口）；

（3）數據的實時自動采集（在日常工作過程中，各種實時的業務數據采集。例如：在非典、禽流感時期，在每一個固定周期，從當地政府對口的部門所采集的非典、禽流感疫情數據采集）



作者姓名：李鵬（電子政務事業部經理、高級咨詢顧問）
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