一、現行的電子政務管理體制

電子政務在我國興起以來，各地在實踐探索中根據自身情況組織逐漸形成了各自的政務信息化管理體制。有學者將當前我國各地存在的電子政務管理體制進行了分類：一是成立領導小組及辦公室（臨時機構）；二是成立專職機構，如信息辦、信息產業廳（局）、省市信息中心；三是落實到一個政府部門機構來負責，如科技局、計委；四是由各級辦公廳（室）處室管理。其中信息產業廳（局）的主要職責更偏重產業發展而并非是為了發展電子政務所成立的“專職機構”，因此，筆者以為把“信息產業廳（局）”歸到第三類更為合適。

這幾種典型模式的具體運行機制如下：

1．建立領導小組及辦公室――這種模式的通常做法是由地方“一把手”或信息化主管副職領導擔任“信息化領導小組”組長，下屬各委辦局“一把手”為領導小組成員。在“信息化領導小組”下面，有一個常設性機構“信息化工作辦公室”負責具體事務。

2．成立專職機構――很多地方為推進信息化建設而設立了專職機構。如上海市成立的“信息化委員會”，就是根據《上海市機構改革方案》，在原上海市信息辦基礎上成立的，是市政府綜合管理全市國民經濟和社會信息化的直屬機構，同時又是上海市國民經濟和社會信息化領導小組的辦事機構。信息化委員會較以往“信息辦”最大的不同是它屬于政府組成部門，具有行政權力。另外，如青島市建立的市委市政府計算機中心、合肥市成立的信息化工作辦公室等皆屬于專職機構性質。

3．掛靠某政府組成部門――一些地方將電子政務的管轄權交給了跟信息化相關的政府部門，如信息產業廳（局）、發改委（計委）、科技局等。

4．辦公廳（室）管理――政府辦公廳（室）系統是政府部門的“樞紐”，其優勢是對其他部門具有較強的協調能力，同時它又貼近政府和部門領導，能及時向“一把手”傳達上級有關電子政務建設的指示要求和工作安排，以及本地區、本部門電子政務建設的進展情況。

二、現行體制的形成原因

應該說現有體制的形成是多方面因素綜合的結果，有歷史的必然因素，也有人為的偶然因素，有法律法規的痕跡，也有人治的色彩。

一、歷史形成的體制慣性。

目前擔當政府信息化的管理職能的部門，許多是由歷史上的體制慣性形成的。

例如我國在上世紀80年代建設的全國性的經濟信息傳播網絡――國家經濟信息系統，這項工作由當時的計委具體負責。國家計委于1987年成立了“國家經濟信息中心”（后改名為“國家信息中心”），相應地各地方也紛紛成立“經濟信息中心”。這直接導致了90年代后期政府信息化興起以后很多地方將政務信息化的管理職能歸口到計委系統的現實。

另外，電子政務最早的時候內涵比較單，即“辦公自動化”。 辦公廳（室）系統作為政府部門日常辦公、協調機構，自然成為辦公自動化的主推部門。2000年的《國務院辦公廳關于進一步推進全國政府系統辦公自動化建設和應用工作的通知》（國辦發〔2000〕36號）對此專門進行了明確：“全國政府系統辦公自動化建設和應用工作由國務院辦公廳統一負責，日常工作由國務院辦公廳秘書局承擔。各地區、各部門務必進一步加強對本系統辦公自動化建設和應用工作的領導，把這項工作作為辦公廳（室）的基本職能并進一步強化”。這可以說是辦公廳（室）系統介入政府信息化的開始。

二、新建部門的上行下效。

政府信息化是一項新事物，各地都在摸索。于是很多地方在籌備管理機構時，參照了其上級部門或者國內其他地區的做法。例如國家在中央層面建立了“國家信息化工作領導小組”及其日常辦事機構“國務院信息化工作辦公室”，因此很多地方也紛紛仿照建立類似組織――盡管各地由于情況不同，“信息辦”在具體的職能和權限上存在著很大的差別。

三、來自上級的規定。

雖然國家沒有對信息化的管理體制作出明文規定，但一些地方在小范圍內進行了嘗試。如吉林省就以省政府文件和辦公廳文件兩次明確要求“全省政府系統辦公自動化建設和應用工作由省政府辦公廳統一負責，日常工作由省政府辦公廳專門機構承擔。各地、各部門要把這項工作作為辦公廳（室）的基本職能并進一步強化。”

四、非正常因素的干擾。

除了上述歷史、現實的因素以外，還有一些非正常的因素也一定程度上左右著現有的信息化管理格局。如領導的個人喜好直接決定了對政府信息化的重視程度，并決定了是否成立專門的主管機構及其權限。更有甚者，有的時候領導的人事調動會導致政府信息化主管機構發生轉移。這些非正常因素從本質上講是政府信息化法制環境不完善所致。

三、當前體制下存在的主要問題

通過上面的分析，筆者認為，現有的政務信息化管理體制是在國家缺乏統一規范的前提下，各地在摸索中各自形成的，這個過程受到歷史慣性、現有制度以及非正常因素等多重影響。隨著我國電子政務建設的不斷推進，這種從全局來看缺乏規范、從個體來看較為隨意的管理體制漸漸不符合信息化的要求，它的問題主要表現在以下四個方面：

第一，從整體看，名稱編制混亂。

目前各地政府部門領導信息化建設的機構名稱非常混亂：同為“信息辦”，有的地方叫“信息化領導小組辦公室”，有的地方叫“信息化工作辦公室”；同為“信息中心”，卻存在“信息中心”、“信息管理中心”、“經濟信息中心”、“信息網絡中心”等不同叫法，其人員編制有的為行政編制，有的則為事業編制；另外，還有“政務信息化管理服務中心”、“辦公廳自動化辦公室”、“辦公廳信息處”、“信息化委員會”、“電子政務處”等不同稱謂、不同性質的機構，都在從事著政務信息化的管理工作。

第二，從個體看，權利責任失衡。

將傳統的政府管理與現代的信息技術相結合是一項全新的歷史使命，作為主管機構，必須對政府的流程機制以及信息技術的特點兩方面都很熟悉。另外，政府信息化效果的發揮關鍵在于實現資源的互聯互通和數據的共享，為了做到這一點，信息化的主管部門必須有足夠的權限。

而現有的信息化主管機構在這兩點上都存在缺陷。如最常見的“信息辦”，其本質是一種臨時性議事機構，不是政府組成部門，沒有行政權力，政府目標考核也不明確。信息辦主任的行政級別同其他委辦局“一把手”是平級的，大多無權參與最高決策，也沒有對其他部門和對社會的有效管理手段，在規劃和指導這一層面上缺乏足夠的權威性，無法有效地對其他部門相應機構業務改革的指導以及信息產業的指導。而多為事業編制的“信息中心”協調能力則更遜一籌。

從業務來看，現有的信息化主管部門大都相對偏重技術，往往對技術很了解，但并不了解各職能部門的業務，無法掌握它們的信息化需求，因而也就無法提出讓其他部門普遍認可的信息化規劃。類似信息辦和信息中心這樣的機構發揮的職能還只是停留在技術層，而具有真正意義決策權的信息化領導小組成員則主要由機關的一把手與各條線主管副職領導組成，他們往往又缺乏信息化技術背景，辦公廳（室）系統的機構往往行政職能不到位，也不能發揮應有的作用”。

第三，從橫向看，多頭領導嚴重。

我國的政務信息化管理體制，除了上述提到的名稱、隸屬、權責問題外，還存在著同一地方多個機構并立、多頭領導、政出多門的現象，這也是管理體制諸多問題中最嚴重的一個。舊體制的歷史慣性可能導致了同一區域內多個部門都有信息化管理職能，或者是有些地方沒有利用已有的信息化管理機構而另外新建了機構，導致新舊部門之間的職能交叉。

目前國內除個別地區以外，絕大多數地方存在政務信息化主管機構不止一個的現象，往往政府辦公廳（室）、信息產業廳（局）、發改委（計委）、信息辦各管一塊。造成了有些領域重復建設，有些領域多頭領導、政出多門的現象。根據《信息化建設》雜志2006年做的調查，在四川省某地級市，全市目前有市委辦公室、政府辦公室、發改委、財政局、統計局、勞動局、公安局、物價局、開放辦、教育局、農業局、廣電局等10多個市直部門設有專門的信息科室或事業機構，在分頭從事與政府信息化有關的工作。

第四，從縱向看，隸屬關系無序。

各地的政務信息化主管部門在隸屬關系上呈現出一種無序狀態。例如，合肥市的信息化主管部門“合肥市信息化工作辦公室”直接隸屬于合肥市政府，而同樣是“信息辦”的杭州市余杭區“信息化領導小組辦公室”則隸屬于黨委系統，還有些地方“信息辦”設在信息產業廳（局）、辦公廳等部門下面。又比如，一些地方類似“信息中心”的機構是設在“信息辦”下面一個主管技術的事業編制單位，但也有不少“信息中心”掛靠在發改委（或計委）系統或辦公廳（室）系統，如石家莊市2003年10月重組成立的“信息中心”就隸屬于市政府辦公廳。

粗略統計，各地信息化主管機構在隸屬上，有直接隸屬于市政府、隸屬于黨委，以及辦公廳（室）系統、發改委（計委）系統、信息產業廳（局）系統、科技局系統等多種模式。隸屬關系不同還帶來一個問題就是上下級部門之間的協調困難。如江蘇省鹽城市也因為市和下面的區縣沒有形成統一對口的管理體制，沒有專門的職能機構，導致“信息孤島”不斷出現。

四、優化電子政務管理體制的對策建議

根據上文的分析，由于我國在政府信息化的管理體制上一直沒有出臺全國性的規范，各地在電子政務的探索實踐中分別自行確立信息化管理體制，散亂性和隨意性很嚴重。隨著實踐的發展，管理體制問題已經日益成為我國電子政務發展的重要障礙。為此，調整優化我國的電子政務管理體制已成為一個十分緊迫而必須的問題。

有學者主張中國應該仿效美國，建立政府CIO制度。但核心問題是中美在政治制度和行政體制上有著根本性的區別。美國是聯邦政體，聯邦政府在信息化方面對州政府、地方政府的干預極其有限；而中國是一個高度行政集權的國家，很多行業都實行中央直管，地方政府和其上下級政府之間保持著密切聯系。

對于美國來說管理機制問題只是某一個政府個體層面上的問題，而在中國，管理體制問題卻面臨著一個體系，是一個整體的問題。所以美國政府的信息化管理經驗對于單個的政府來說有可資借鑒之處，但對于從整體上完善中國的電子政務管理體制則意義不大。優化中國電子政務的管理體制，還是得充分立足于國情，并考慮信息化的特點，具體來說，有以下幾條建議：

1，有必要統一全國的電子政務管理體制。

在全國范圍內推行一套“統一”的政務信息化管理體制，最好能以法律的形式加以確定。這個“統一”具體有兩層意思：一是在同一區域內，只應該有一個政務信息化的主管機構，或者是一種“一主多輔”的形式，但必須保證只有一個決策核心。只有這樣，才能在同一地域范圍內有效地整合各種資源、協調各部門，形成合力推進電子政務建設。二是在機構性質和隸屬關系上應該保證“統一”。這樣能避免上下級信息化主管部門隸屬關系各不相同的現象，從而能有效地加強政府信息化的縱向聯系，以更好地發揮信息系統效力。

2，按照“廣義政府”的概念確立管理體制。

在中國的政治體制下，黨委、人大、政府、政協等四套班子是相對獨立的，而它們又都有信息化方面的需求。它們之間是應該各自建單獨的系統還是統一規劃、統一管理呢？國家行政學院汪玉凱教授認為，中國的政府信息化“除了中央層面比較特殊，政府和黨委系統在信息化建設時搞兩套系統還情有可原以外，從省一級以下，包括地級市、縣，絕對不能在信息化過程中搞兩套分立的系統，凡是搞兩套的，都是一種結構性的浪費。”筆者同意這種觀點，建議設立一個如同“編辦”那樣橫跨黨委、政府的信息化領導機構，統籌廣義上的“電子政務”，而人大、政協信息化的需求比較少，更不宜重起爐灶。事實上，國內目前有很多地方推行的是這種廣義電子政務概念，如青島市、合肥市、余杭區等，均取得了明顯的實際效果。

3，建立權責相稱的政府信息化管理機制。

為了有效地推進電子政務，必須保障政府信息化主管部門職能和權限的統一。管理機構必須具有針對同級政府部門的議事協調權，要實現這一點，最好能有地方“一把手”領導的介入，并有黨委秘書長和政府秘書長的參與；管理機構也必須有同級財政資金的信息化項目審批權和信息化專項資金管理權，這樣才盡可能的保障同一地域內政府信息化按統一規劃、統一部署進行，防止重復建設；最后，應當將政務信息化納入行政效能考核，并由信息化管理機構和政府監察機構共同負責實施，這樣能加強各部門對電子政務的重視程度，提高電子政務實施效果和推進電子政務建設的長效機制。