近年來，信息化作為一種發展機遇和解決問題的手段已經被各級政府所認識，各部門對信息化的需求已被廣泛地調動起來，以政府門戶網站、部門內部自動辦公系統為代表的電子政務的發展也逐漸具備了一定的基礎。無疑，隨著科學發展觀逐漸成為政府管理的自覺理念，中國各級政府的信息化建設將出現一個新的局面、上升到一個新的水平。

但是與近幾年來網絡、軟硬件的建設水平相比，政府信息化的規劃水平卻十分落后，很多地方不是沒有規劃，就是規劃對信息化建設難以起到實際的指導作用。原因有三：一是認識問題，認為信息技術發展太快，根本沒有必要也沒有可能對信息化建設作一個全面的規劃；二是方法問題，規劃缺乏科學的方法，與建設實施脫節，無法對實踐過程中出現的問題做出反應；三是信息化所服務的政府管理本身的無規劃性。

一、規劃是電子政務可持續發展的必經之路

國際電子政務建設的經驗告訴我們，規劃是信息化建設從自發走向自覺的階段必須要完成的任務，信息化規劃不一定是信息化建設的起點，根據自身需求在特定的業務點上開發獨立的系統，馬上取得效益，也是啟動電子政務建設的一種做法。但規劃一定是信息化建設可持續發展的前提，信息技術對政府管理的支持水平越高，政府信息化就越需要規劃。

愛森哲公司基于對各國電子政務多年研究基礎上提出的電子政務四項發展策略之首就是規劃合理的發展路徑。從各國電子政務發展的規律來看，電子政務發展一般要經過四個階段：起步階段，電子政務發展的早期較為普遍的形式是“政府上網”，發布法規、指南、政府機構等各種靜態信息；單向互動階段，政府提供某種程度的服務，用戶可下載一些政府表格等，并向政府發出詢問；雙向互動階段，政府與用戶在網上完成互動，例如在網上取得報稅表，填寫后將表發送至國稅局，企業和居民還可與政府在網上溝通；電子政務的成熟階段是網上事務處理，政府與用戶在網上完成一個事務處理的全過程。

我國電子政務的起步階段則體現在政府及其部門內部辦公系統或單一業務管理軟件的應用，同時也實現了將政府各類信息發布上網，與發達國家相比更少體現部門間的協同，應當說這一階段對于各級政府提高對信息化建設的認識水平，推進政府信息化的基礎網絡設施的建設起到了較大大的推動作用。但隨著電子政務投資的不斷加大，缺乏規劃而造成的弊病也日益突顯。主要體現在兩個方面，一是因為信息不能共享而造成的重復投資，我國在工業化進程中存在的矛盾，在信息化的進程中也未能有效避免；二是把現在政府職能計算機化，用計算機系統去模仿傳統的手工政務處理模式，這就等于固化和強化了現有政府行政結構，不利于政府體制改革和機制創新。

對任何地方政府或部門，制定電子政務的總體發展規劃，都是有積極意義的。對經濟發達的地區，尤其是走在改革前沿的城市和重要的政府部門，則是非常必要的，因為電子政務是信息化時代社會對政府的必然要求，要使電子政務的發展跟上社會經濟發展的態勢，必須對電子政務的發展有一個長遠的謀劃，要保證其可持續的發展，成為信息化時代的有機組成部分。

因此，電子政務的規劃是電子政務建設得以順利實施的前提條件，也是電子政務健康發展、良性運作的基本保障。電子政務規劃水平是信息化整體建設水平的直接體現，代表了將科學技術轉化為政府管理能力和服務能力的水平。那么，電子政務的規劃應該怎么做，如何才能使規劃在整個信息化建設的進程中發揮龍頭的作用呢？本文認為地方政府和部門信息化規劃的關鍵在于戰略規劃，解決做什么，然后再來決定戰術問題，也就是技術框架問題。而戰略規劃中最重要的內容是找準電子和政務的最佳聚合點！ 

二、電子政務規劃要服務于政府及其部門的戰略規劃

電子政務有兩種解決方案，一是將現有的管理模式用電子技術的手段固化下來；二是用現代信息技術的方式去解決傳統管理模式中難以解決的問題，突破體制和機制的限制，通過信息技術再造政府管理和服務的模式。兩種不同的模式體現了政府對電子政務的不同定位。前一種模式的出發點在于用電子技術來提高現有政府管理模式的效率，降低行政成本或提供政務公開的工具。而后一種模式則更多地著眼于創造更為成功的管理方式，提供更好的服務。后一種模式是當前幾乎所有電子政務成功的先進國家所采用的途徑。

美國的電子政務起源于20世紀90年代初。1993年，克林頓政府提出應當用先進的信息網絡技術克服政府在管理和提供服務方面所存在的弊端，這使得構建“電子政府”成為美國政府改革的一個重要方向，也揭開了美國電子政務建設的序幕。布什政府對電子政府的建設也非常重視，2001年提出，要把美國的電子政務從“以信息技術為中心”轉變為“以公民為中心”，并提出三項具體目標有：(1)方便公民與聯邦政府實現互動； (2)提高政府的工作效率，改善其績效； (3)改善政府對公民的反饋能力。為了向公民提供更為高效的電子政府服務。在這一宏觀戰略的指導下，加上先進的信息技術水平，美國的電子政務建設始終處于世界領袖地位。

英國政府先后制定了《政府現代化白皮書》、《信息時代公共服務戰略框架》和《21世紀政府電子服務》等一系列規劃。其主要的指導思想是：建立“以公眾為中心”的政府；在電子政務建設過程中，加強跨部門的合作，以更好地滿足公眾需求；在制定有關政策和方案時，照顧到少數民族及殘疾人的需求；通過實施電子政務，極大地提高政府的工作效率和改進服務方式。同時英國政府認為，政府上網不僅僅是為公民提供在線服務，也要通過信息通信技術的使用而促進公民更多地參與政府決策以及民主化過程。英國的電子政務雖然起步晚于美國，但發展迅速、成效也很顯著。

我國大部分政府部門政務起始階段的模式是對現有的管理模式進行計算機模擬，這是基于利用計算機技術提高工作效率、加強廉政建設這樣一種認識水平上的，但事實是，信息化建設是一項需要大量投入和持續投入的工程，通過計算機化所降低的紙質成本與減少的工作量與系統建設的資金投入和信息化人材的投入相比，總的投入產出比與期望值相比相差甚遠。同時由于許多行政事項管理方式的不確定性和多變性，造成系統建設的浪費的案例也是屢見不鮮的。對現有管理模式的計算機實現只有在一定條件下才是合理的，也就是現有的模式就是已優化的模式，是成熟的管理模式，并在一定的時期內是相對固定的。

因此，成功的電子政務發展的戰略必須體現政府的發展戰略，電子政務的規劃不能只著眼于政府及其部門現有的管理模式，要著眼于政府管理和公共服務的發展方向，要預見其未來的更為科學的管理模式，并用信息化的手段使這種模式成為現實。

三、電子與政務的最佳聚合點就是體制和機制創新的切入點

如前所述，電子政務規劃要著眼于政府發展戰略,預見并推動政府管理體制和機制的改革，要通過對政府或其部門的發展戰略的研究找到電子與政務的最佳聚合點。所謂最佳聚合點是指信息技術能在最大程度上對政府的發展戰略做出貢獻的建設策略，本文認為，這個最佳聚合點就是政府體制改革和機制創新的切入點，只有在這個切入點上，政府對信息化建設的投入才能獲得具有長遠意義的成功。

以美國“第一政府”（FirstGov）（2006年更名為usa.gov）為例，2000年9月,美國政府建成了一個連接所有政府網站的門戶網站――“第一政府”（FirstGov），它鏈接了2200萬個聯邦機構的網頁，提供約1000個窗口服務，公眾可以在該門戶網站上獲取政府信息、辦理事務、了解政府項目情況、發送電子郵件給政府官員等。2002年，“第一政府”被雅虎評為世界最有使用價值的50個網站之一。

“第一政府”雖然在布什政府任期建成，其緣起還在被改革者看作是“美國歷史上持續時間最長、最成功的改革”： 克林頓政府延續8年的“重塑聯邦政府”運動。受全球范圍內新公共管理改革浪潮的影響，克林頓政府提出了旨在解決美國經濟低迷的困境及政府本身的財政危機的重塑聯邦政府改革。改革的內容涉及重新界定聯邦政府角色、精簡機構和簡化規章制度、變革行政文化等多層面的體制再造，涉及財政、預算、采購、項目管理、人力資源、信息技術應用、政府間伙伴關系等各項維系復雜的制度改革，但歸根到底是要通過提高政府的績效、提高政府的服務水平來重新豎立政府的形象，恢復公眾對政府的信心，并解決政府巨大的財政赤字問題。而構建面向顧客的電子政府為這次改革提供了極為重要的手段。1997年初，聯邦政府公布了建構電子政府的報告――《進入美國：通過信息技術再造》，要求政府各行政部門按照“定做”的原則滿足不同顧客群體的特殊需求建立服務于學生、老年人、從業者、殘疾人和商業的若干“定做”服務。1999年底克林頓以總統備忘錄的形式提出建立“第一政府”（FirstGov）的構想，在總統的支持下，技術團隊用了9個月的時間就使“第一政府”（FirstGov）成功上線,成為美國電子政務發展史上的一個經典范例。“第一政府”（FirstGov）所帶來的政府運作的模式的改變是革命性的，政府不但實現了7*24對公眾、企業開放的信息和服務，并且按公眾的需求而不是政府部門的劃分來組織信息和服務。

由此可見，美國電子政務的成功除了其信息技術的優勢外，電子與政務改革演進的良好結合是更為關鍵的因素。電子技術在政府領略的應用找到了最優的契入點，這個契入點就是政府體制和機制改革的關鍵點，在這個關鍵點上，電子政務的實踐者們把握到了政府發展的方向，為政府的改革提供了最有力的載體和工具，也使其電子政務發展成為了世界之項背。

二十年來，改革開發使我國迅速掘起，經濟總量已躍居世界第四，但電子政務的建設卻只列世界57位。要改變這一狀態，使電子政務的發展也能實現跳躍式的發展，只有將電子政務的發展戰略與政府的發展戰略結合起來，規劃好合理的發展途徑，找準行政管理體制和機制的切入點，達到電子和政務的雙贏。