內容摘要：電子政務作為實現政府管理最有效的技術手段已經走過了初級發展階段。隨著電子政務所賴以存在的客觀環境、技術條件、管理理念和法律政策發生了較大變化，而電子政務的內涵、方式等也發生了重大變革。因此，一種以公共管理為背景、以社會事務和公共服務為內容，以信息集成為載體的電子公務已經出現，電子政務時代已經被電子公務時代所取代。

關鍵詞：電子政務   演進  電子公務

在信息化和全球化時代，政務向著公務的轉變，管制換位于服務的理念和治理模式，就必然要求原先的電子政務向著電子公務演進，這是歷史發展的趨勢。在論證電子政務向著電子公務演進的歷史邏輯之前，我們必須首先明白什么是電子政務，以及電子政務在發展過程中出現了什么問題，以及電子政務在新形勢下向著電子公務演進的必要性和意義在于哪里。

一、政務與公務

人是社會性動物，人與動物的根本區別就在于其社會性，自從有了人類社會，可以說人類就有了公共事務，不難想象，一個人是不能產生公共事務的。所以公共事務應該是從人類社會一開始就有的，它先于政務而產生。人一方面是渴望并傾向于群體性和社會性生活，但另一方面，整個社會可資利用的資源總是希缺和有限的。作為自然的人有很多欲望，為了滿足這些欲望，人們必然會在有限的資源中去競爭，在競爭中必然會引起沖突。在霍布斯的《利維坦》一書中假設，在自然狀態下，人們為了有限的資源而進行競爭，這時人與人之間的關系就像狼與狼之間的關系。為了避免在無謂的爭斗中消亡，人們開始互相訂立契約，把自己的自然權利讓渡給一個統一的、集體的權威，于是政府就誕生了。有了政府于是也就有了政治事務。依據《辭海》，“政務”是指有關施政的事務，與政治和行政有關的事務。

政務具體可以表現為：政府與非營利性組織、政府與營利性組織、政府與公民、政府與政府之間通過各種手段來實現政府的管理和服務職能，以保證政府事務的貫徹與實施。所謂“公務”是指政府、社會組織、企業、公民在生產公共產品過程中的事務，是“公共事務”的簡稱。其狹義是指上述活動中產生的互動的公共事務；其廣義是指一切公共事務，包括互動的事務和非互動的自身活動產生的公共事務。

因此，政務更多的是強調政府在管理社會和提供公共產品、公共服務的作用；而公務則更多的是強調政府、社會組織、企業和公民在互動中為社會提供的公共產品和服務。政務強調的是政府的管理角色，而公務則強調政府的服務角色。在現代社會，隨著公民意識的覺醒，以及當代公共事務和公共問題的復雜性、政府環境的動態性和多元性，使得政府已經無法成為唯一的治理者；在信息社會,社會權力也呈現分散以及多元化的趨勢。在此背景下，傳統的單一僅靠政府的治理模式無法適應變化了的社會，因此,構建網絡式的，即政府、公民社會、市場組織相互協力的治理主體已經是大勢所趨。因此,我們要思考和回答這樣的問題：在全球化和信息化社會中，政府的正當角色是什么?市場組織在國家治理中的正當角色是什么? 我們如何有效地利用政府外的力量和機制來提供公共的產品和服務,而又避免其存在的缺陷?公共事務的管理如何依賴公民社會的組織來進行?我們如何加強政府、公民社會、市場之間的互動和協力?如何有效地利用信息科技來促進三者之間的互動和協力？這就意味著傳統以政府為唯一治理主體的、以政府事務為治理內容的管制時代，開始向著多中心治理、以公共事務為治理內容的服務時代轉變。

二、電子政務的內涵及其發展

信息革命是以互聯網為主導的革命。隨著國際互聯網的成熟以及廣泛應用，計算機技術革命、通訊技術革命和數字化革命的成果已經匯集起來了，這就使得全球的信息傳遞和及時共享成為現實。網絡經濟的發展打破了傳統的專業界限和社會分工。隨著網絡經濟的發展，政府管制不僅難以發揮其“維護公共利益”或“促進公平競爭” 的積極作用，而且還在一定程度上導致了市場的不公平競爭。而且，在網絡經濟的沖擊下，政府機構內部的信息系統建設也受到了極大沖擊。正是基于這種網絡和信息技術的沖擊和影響，各國政府為了能夠順應時代的發展需要，都紛紛提出了政府上網、電子政府、電子政務或電子化政府等概念。換句話說，政府為了迎接信息技術的變革，加大了把信息技術引入政府管理的力度。

自本世紀開始，各個發達國家都紛紛加快了新的信息技術應用于政府管理的步伐。如今，各國政府在其公共行政中，搶先占領信息領域的制高點已經成為其實現跨越式發展的戰略目標。一個信息化的政府已經成為一個國家或地區在全球競爭中的一個關鍵要素。當今世界，推進政府信息化，構建電子政府已經成為一個不可逆轉的世界潮流。而2000年聯合國教科文組織對世界62個國家（23個發達國家、39個發展中國家）所進行的調查顯示了，有89%的國家都在不同程度上著手推動電子政府的發展，并將其列為國家計劃的重要事項。在世界各國積極倡導的“信息高速公路”的五個應用領域中，“電子政府”被列為第一位。到底應該如何界定電子政府，學者提出了不同的觀點。張成福教授認為，所謂電子政府是指政府有效利用現代信息和通訊技術，透過不同的信息服務設施（如電話、網絡、公用電腦站等），在其更為方便的時間、地點及方式下，對政府機關、企業、社會組織和公民提供自動化的信息及其服務，從而構建一個有回應力、有效率、負責任、而且有更高服務品質的政府。電子化政府最重要的內涵及精髓是建構一個“虛擬政府”（virtual government）,即跨越時間、地點、部門的全天候的政府服務體。聯合國公眾經濟管理處和美國公共行政協會（ASPA）的一項全球性調查粗略地把電子政府定義為：一個使用最新的信息通信技術，即從簡單的傳真機到無線手持設備等多方面來進行日常管理的政府。或者說電子政府就是一個通過提高成本效益、有效服務、信息和知識來改善市民和公眾機構關系、由政府承諾的永久性機構。所謂電子政府就是人們對信息技術運用于政府而構建的新政府形態的稱謂。電子政務就是指用信息技術實現符合各級政府的具體業務、事務、會務需求的信息應用系統。也有學者將電子政務進一步描述為：電子政務用模型來表示就是eG―eB―eP型：G是政府，B包括工商企業、政府的事業單位，以及提供以企業形式來提供公共服務的相應單位，P則是指行政事務和基礎設施。電子政務就是指對應G與B，圍繞P發生一系列活動。不難看出，對電子政府的表述雖然不盡相同，但其所表述的意思和實質內容沒有什么區別。但我們認為，信息技術應用于政府管理成就了電子政府，電子政府是一個廣義的概念。

可以說，用現代化的電子技術來應用于政府管理過程，提高了政府在社會管理和公共服務方面的效率，增加了政府工作的透明度，同時方便了普通民眾，意義非常重大。但是，在電子政務的發展過程中，我們也不免看到一些弊端或者說是電子政務發展所呈現的問題。一是，電子政務的主角是政府，而且所有的設計內容也只是圍繞著展開，如政府與政府、政府與企業、政府與公眾的關系等都是以政府為軸心。作為實現政府管理的技術方式，電子政務是以政府為主導和本位的，沒有改變傳統官僚體制和管理主義的窠臼；二是，電子政務強調的仍然是政府對整個社會的管理，也就是說，電子政務的內容局限于行政事務，而政府以外的社會公共事務并沒有涉及到。譬如社區管理、中介組織提供的服務等并沒有納入電子政務的內容；三是，電子政務的投資主體與投資效果受到了挑戰。對于投資主體的挑戰表現為緊靠財政撥款難以為繼，而社會資金的注入必然引發各種行政倫理道德風險和腐敗的滋生；投資效果的挑戰表現為:政府的巨額投資與電子政府的利用率不成正比，即巨額投資并沒有獲得應有的回報；

三、 從電子政務到電子公務的演進

實際上，電子技術應用到政府管理是一個動態的概念。也就是說，電子政府本身是一個隨著人們的認識不斷深入，隨著信息技術的不斷發展而發展的概念，當然，它也隨著政府治理中的對電子技術應用程度的不同而不斷發生變化。從電子技術應用程度看，目前已經經歷了電子政務階段，而正在向電子公務階段邁進。歷史的發展進程已經向我們表明了這一客觀事實。從上個世紀70年代開始，人們就提出了辦公自動化的概念。它主要是指利用信息和通訊技術，處理辦公室內部業務，偏重于文件的制作、傳送和儲存；而自80年代以后，管理信息系統又成為人們關注的焦點。管理信息系統是指適應管理者決策和有效履行職能的需要，而建立的信息加工和處理系統；不難看出，70、80年代的電子技術在政府管理領域的應用主要在局限在政府處理一些行政事務上，或者僅限于政府處理內部事務的層面。所以，我們也把這一時期稱作電子政務時期。當然，我國有不少學者也把這一階段稱作政府上網。筆者認為，政府上網是形象化的稱謂，也是口語化的定義，而從是指內容和形式上看，更準確的應該稱作電子政務。

自上個世紀90年代開始，隨著國際互聯網技術的發展和在公共領域的應用進一步拓寬，人們紛紛提出了電子化政府或網絡化政府的概念。

但是，也有不少敏銳的學者感覺到電子政務所要解決的問題無非限定在有關政府的管理與服務、處理與政府相關的公開的事務。也有學者提出了我國電子政務發展的方向是：服務型導向的目標模式、應用驅動型的建設模式、以CIO制度為主導的組織模式、內外結合的管理模式。這就意味著，僅僅局限于政務領域的電子技術進一步延伸到了非政府領域，如自治的社區、社會的公共事務等領域。隨著電子技術不斷地滲透到政府管理領域，而政府管理又進一步發展為公共管理，單一的電子政務時代已經終結，而純粹以政府為主導的電子政務也正在走向消亡，取而代之就是以公共管理理論為基礎，電子集成技術為先導的電子公務時代。

之所以提出電子政務已經轉向電子公務，或者電子政務的發展方向就是電子公務，是因為電子政務所賴以存在的時代環境發生了變化，這包括所依托的信息技術、所需要的理論支持、所依存的治理模式、所依賴的主體觀念等都發生了都發生了巨大變化。就電子政務存在的客觀環境而言，隨著政府管理時代向新公共管理時代的邁進，已經發生了巨大變化。自上個世紀中后期以來，一場以企業管理方法和市場手段大量引入政府管理的新公共管理運動徹底改變了電子政務所賴以存在的基礎。當今，政府管理的內容、手段和方法都發生了巨大變化。而正是這一客觀環境的變化，已經引發了政府管理領域的全面變化，這其中包括管理的理念、管理的模式以及所支撐的理論等等。

四、 電子公務的內涵及其特質

我們認為，電子公務是指將現代電子技術應用于公共管理，構建起以政府、公眾、營利性組織和非營利組織等多元主體共同參與、良性互動、和諧高效的公共管理的治理模式。顯然，電子公務所包含的內容更加廣泛，更加豐富。具體說來，電子公務首先應該包括以政府中心的電子政務的內容，即以實施政府的行政事務為中心的活動。這主要有政府和政府之間，政府與公民、政府和非營利性組織，政府與營利性組織之間的通過電子技術實現的行政事務。除此之外，電子公務還應該包括：第一，以非營利組織為中心通過信息技術實現的公共事務。如通過信息技術實現的行業組織參與政治和行政事務的活動、行業組織與所屬行業之間管理與協調活動、行業組織與行業組織之間的協調活動、行業組織與市民之間的互動活動等。此類的非營利組織在我國的公共管理的模式下從事著社會治理中不可或缺的公共活動，也將是國家治理的主體之一。這一業務活動是電子政務時代所不具有或者不完全具有的。第二，以市民為中心通過信息技術實現參與公共事務的活動。這主要是指以市民個體為中心的參與各個公共事務的活動。如基于市民社會以及居民社區服務，市民利用網絡技術向社區居民提供屬地化服務的綜合服務體系，同時也包括市民向政府或其它組織提出倡議或者請求幫助等的活動。市民為中心的通過信息技術參與公共事務的活動是豐富多彩的，形式也是多種多樣的。第三，以營利組織為中心通過信息技術參與公共事務的活動。如政府外包，或者企業基于授權所從事的公共事務活動。具體說來，企業對公共基礎設施的建設與維護問題、公共企業的產品定價問題等等都屬于電子公務的范疇，也是電子政務時代所不具有的。

因此，我們認為，電子公務應該具有以下特質：

1．多主體參與社會事務的治理。電子公務環境下的治理主體不再僅僅是政府作為唯一的治理主體來管理整個社會和提供公共產品和服務，隨著廣大民眾民主意識的覺醒、社會自治團體的興起、以及人們參與社會治理的手段的多樣化，廣大民眾越來越參與到公共事務的管理和服務過程中，一方面是政府作為主導來為管理社會、提供公共產品和服務；另一方面，企業、非營利組織、公民也積極參與到公共產品和服務的提供上來。從而形成一個多元主體參與治理的網絡治理模式。

2．以公眾之上和顧客導向為服務理念。電子公務并不是簡單的把公共事務的管理和服務原封不動的搬到因特網上，而是計算機網絡技術和新的政府服務理念、服務范式有機結合起來的。它要求政府改變傳統治理模式下的政府主導和政府中心的模式，轉而利用現代網絡和信息技術來及時了解公民需求，從而以民眾為導向，高效率、高質量向公民提供公共產品和服務，以滿足公民的需要。

3．以實現公共利益為宗旨。所謂電子公務，就是要利用現代化的信息技術來治理公共事務，以滿足公民需求，提高公共福祉和利益。

4．治理手段和工具的多樣化。治理工具，又可稱為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路途和機制，政策工具乃是政府治理的核心，沒有政策工具，便無法實現政府的目標。電子公務的一個顯著特征就是在治理工具上的創新性和多樣化，它打破傳統的單一式的治理工具的選擇，轉而求助于能夠提供公共產品和公共服務的各種手段。

在當今的公共管理時代，公共產品提供和社會治理的民主已經成為核心問題。基于公共產品提供主體的多元化和國家治理的民主化的要求，一種便捷且高效公共治理的需求再次凸現，而單一的以政府為中心的意在通過信息技術來實現的電子政務時代已經結束，取而代之將是社會主體的共同參與、治理主體的多中心化、信息技術的集成化、公共事務的多樣化的電子公務時代的到來。電子公務將超越了電子政務所遇到的種種障礙，順應了時代發展的大潮，自承繼了電子政務已有的成果的基礎上，把信息技術應用公共管理推向深入，也使電子政府的發展獲得了進一步提升，從此步入了電子公務的時代。