進入9月，問題奶粉事件，山西潰壩事件，河南、黑龍江兩起礦難，深圳龍崗火災，接連不斷的新聞不斷沖擊著人們的眼球和神經。在如此密集的突發事件面前，中國政府表現迅速、公開而果斷，沒有掩蓋回避，而是實話實說。此前的汶川大地震，中央和各地權威部門通過各種渠道在第一時間向社會發布震情、災情，及時、通暢的信息披露，極大地消除了社會的焦慮恐慌。

赴紐約出席聯合國會議的國務院總理溫家寶9月24日與6家美當地及香港華文媒體負責人進行座談時強調,信息公開重要的是政務公開。政府的工作必須透明,在陽光下進行。

政府選擇在第一時間披露信息，并充分保證信息的真實可靠，展示了一個敢于負責的大國形象。這種進步，很大程度上得益于今年5月1日起開始正式施行的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。被稱為“陽光法案”的《條例》明確規定行政機關應當主動公開的政府信息范圍，也為突發事件的信息公開提供了法律保障。

已施行五個月的《條例》如何督促政府公開信息，民眾如何維護知情權利，帶著這些問題，記者獨家專訪了《條例》起草專家，中國人民大學法學院博士生導師莫于川、北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安，分別從政府公開信息與公民知情權利的角度對受社會廣泛關注的《條例》予以評說。

打破“行政神秘主義”瓶頸

――訪中國人民大學法學院博士生導師莫于川

大地：目前，世界范圍內政府信息公開的立法狀況如何，呈現出一種什么樣的趨勢？

莫于川：世界上多數國家都在最近幾十年乃至最近十幾年、幾年開始大力推進政府信息公開及相關立法。據一項專題調查，當今越來越多的國家不同程度地公開行政活動，目前已有超過70個國家設立了比較獨立的信息公開工作機構（信息公開委員會或信息官），已有超過50個國家出臺了信息公開法（包括議會立法或政府立法），不僅包括美國、日本等發達國家，許多發展中國家也向著這方面努力，例如亞洲的印度、巴基斯坦等十多個國家、地區推出了相關立法，非洲的尼日利亞、加納、肯尼亞等十個國家也推出了相關立法，此外還有近30個國家正為此努力。可見，建立和完善政府信息公開法律制度已是一個世界潮流，客觀上促使我國必須順應時代潮流盡快建立和完善政府信息公開法律制度。

大地：《條例》實施已經五個月了，有人評說它打破了“行政神秘主義”瓶頸，成為我國政府法制建設進程中具有里程碑意義的事件。作為起草專家，您如何看待《條例》？

莫于川：行政神秘主義，曾經是我們行政管理工作、行政執法工作當中的一種現象。我們過去已經認識到這個問題，如暗箱操作、透明度不夠造成一些腐敗、權力濫用問題。我們也曾經通過政策的推動來解決上述問題，比如政務公開、司法公開、警務公開、辦事公開。此外，一些地方國家機關通過地方立法也已經在推動這樣的事情。但也要看到，一些地方和部門做的推動工作，盡管富有創新意義，卻存在許多局限性，特別是它沒有高位階立法的強大推動力和保障效果。

從某種意義上講，5月1日實施的《條例》仍然不夠理想。第一個不理想指的是它只是行政法規，不是法律。第二個不理想，是因為《條例》規定的內容不夠理想，因為有一些與之相關的上位法，包括《保密法》、《檔案法》，沒有同步進行修改，而且相對來說比較過時。下位法不能和上位法沖突，所以我們只能做出有限的規定。

但是我們通過行政法規出臺規定在全國層面上來推行政務公開，這已經是一種了不起的進步了。盡管它不夠理想，但是已經非常了不起了。我們是順歷史潮流而動，所以盡管這次只是一個行政法規，但世界上已經給予高度關注和評價，對于我國這樣一個發展中的大國用中央層次的行政立法推動政府信息公開給予高度關注。

大地：財政預算、行政執法、環境保護、公共衛生、緊急預案、突發事件、重大建設項目等等都是主動公開的政府信息的具體內容。這些信息公開的意義體現在哪里？對于打造陽光政府和服務型政府，平衡公權與私權的關系將起到什么樣的作用？

莫于川：要公開你提到的這些方面的信息，恰恰是比較困難的。整個行政管理、行政執法、公共管理工作，這些方面都是民眾比較關注、問題比較多、也是比較疑難的。而這七個方面領域，它所需要的理論支撐和法律制度的支撐恰恰比較薄弱。簡單地說，這些比較復雜疑難的領域，也是法治比較薄弱的領域，要求他們在這些領域公開信息，沖擊力是很大的。所以《條例》對整個政府形態，不光是公開信息的良好形象，對政府管理工作的效率、質量、責任心，以及對管理干部工作的理念、工作方式，都是極大的推動和改變，帶來嶄新的政府形象，革命性意義就在這個地方。

提供政府信息為了更好地保障實現私權利，更好地平衡、監控公權力，它起這個作用。我們這次立法的基本宗旨也是這樣的。說實在的，只要公開，別的要求不提，公權力的濫用和擴張就已經受到很大的制約。

大地：《條例》實施以來，出現了要求公開相關信息的申請、訴訟。您如何看待公眾的這種“熱情”？

莫于川：公眾的關注熱情是正常的，我認為這是一個動力。雖然表面看起來是維護自己的合法權益、私權利，比如公民首先是查閱獲取或者申請獲取政府信息，獲取不了就依法通過其他方式，如舉報、投訴、復議、訴訟，促使信息義務機關提供信息，獲取這個信息后可以更好地實現自我權利，表面看來是這樣的。但換一個角度看，實際上也是主觀為自己，客觀為國家。為什么？公眾運用了法律武器，對政府機關是巨大的壓力，因為這不是一個人，而是成百上千上萬的民眾。對政府主動公開信息做法的高度關注，對政府信息公開的大量申請，實際上起到了監督政府機關依法行政、依法辦事、公開透明的客觀效果。

讓“民不可知之”成過去時

――訪北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安

大地：《條例》對政府信息公開做了明確的規定，擴大了公民的知情權，“公開是原則，不公開是例外”。您認為知情權對于公民的重要性體現在哪些方面？

姜明安：《條例》規定的政府信息公開是公民知情權實現的最重要的保障，而知情權是公民最基本的權利之一，其意義和重要性主要體現在下述六個方面。

第一，有利于公民及時了解突發事件和各種危機的發生和演變，從而及時采取措施預防自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等對公民生命、人身健康、財產造成的損害。

第二，有利于人民知政、議政。知情權是人民作為國家主人的必然要求和體現，因為你是國家主人，你就應該知道作為公仆的政府的信息。政府是為人民辦事的公仆，作為人民的公仆，政府本身的信息和通過公權力獲得的信息人民當然應該知道。

第三，知情權也是實現公民基本政治權利的保證，公民基本政治權利，包括選舉權、參與權、表達權，這些權利的實現都必須以知情權為前提。沒有知情權，也不可能有真正的參與權和表達權。例如，你沒有充分的信息，你怎么參與立法、參與決策，你在聽證會、論證會、座談會上怎么表達你的意見、建議？人云亦云絕不是真正的參與。所以，知情權實現是公民基本政治權利的前提條件。

第四，公民維護知情權，是維護經濟權、財產權，社會權的基本條件。像涉及到征收征用，公民不知道補償的標準、安置的條件，怎么去維護自己的權利？所以，信息不公開會對人民的經濟權、財產權，社會權帶來損害。

第五，知情權是公民實現監督權和救濟權的保障。救濟權主要包括復議、訴訟、申訴、控告、檢舉等，如果沒有知情權，你打官司就很難打贏。當然，在復議、訴訟過程中，行政機關要負舉證責任，但是如果行政機關隱瞞證據，提供虛假證據，你不能通過信息公開獲取真實證據，你就沒有辦法勝訴。

第六，知情權的實現可為公民生產、生活、科研提供很多便利。沒有知情權保障，企業在生產和經營活動中就無法與對手公平競爭，例如，產品標準變了，企業不知道，仍按老標準生產，其生產的產品就會賣不出去。沒有知情權保障，公民的生活也會很不方便。例如，有些藥品、食品有毒有害，信息政府如不及時公開，很多人的健康，甚至生命就會受到威脅。某些似乎與老百姓關系不大的信息，如政府的“三定方案”，其不公開也可能導致很多不方便，如你要到政府辦審批，不知道去找哪個政府部門，找到了那個部，又不知道這個部在哪里等等。

大地：《條例》出臺，公民的知情權是否就可以無障礙地實現呢？如何客觀看待《條例》對于保障公民知情權的作用？

姜明安：障礙還是會存在的，這源于很多因素，包括《條例》本身的局限性。《條例》本身的局限性主要體現在幾個方面。

首先，《條例》的位階太低，它不是人大常委會制定的法律，更不是全國人民代表大會制定的基本法律，它只是一個行政法規，其調整范圍有限。像黨的機構的信息，如省委、市委、縣委的信息，就不屬其調整范圍。而我們國家很多重大決策多源于省委、市委、縣委。黨的機構的信息不公開，公民的知情權就難以完全實現。此外，法院、檢察院、其他公權力機構的信息，《條例》也規范不了。

其次，《條例》上面還有很多相關的上位法，如保密法，檔案法等，這些上位法大多是上世紀制定的，沒有貫徹和體現信息公開的原則。如果兩者發生沖突，按照“上位法優先”的原則，應該按法律辦，《條例》的規定就難以實現。

再次，《條例》的某些規定過于原則、過于寬泛，如第14條規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”。關于國家秘密的定義非常寬泛，他不想公開的信息，都可以納入“國家秘密”，拒絕提供。再比如商業秘密、個人隱私，“商業秘密”在《反不正當競爭法》里有個解釋，是否適用于本《條例》，還有待立法或司法解釋；“個人隱私”現在還沒有明確的法律界定，適用起來都可能產生爭議。再比如，《條例》第8條規定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”。什么叫做“危及社會穩定”？很不確定。

最后，《條例》實施的環境也有待改善，環境包括體制、制度、政府部門和政府公職人員的觀念，等等。就觀念而言，有些人總認為保密可靠、穩妥，信息公開風險太大，很可能會有損國家利益，因此能夠少公開就盡量少公開。這些觀念不僅僅在一般的干部身上，甚至在某些領導干部身上都有這種觀念。當然，還有一些人的觀念是同其利益緊密掛鉤的，因為一公開以后他的利益就沒有了。古代流行一個觀點：“民可使由之、不可使知之”，意思就是說不能讓老百姓知道太多，知道太多就不好管理。現在好多信息不公開，就是因為涉及到部門的利益。

另外，司法體制也是信息公開的環境問題，法院辦案不獨立，地方保護主義盛行。所以，司法體制應該革，司法機關的獨立性應該保障。由此可見，《條例》的規定雖好，但是我們的期望不要太高，如果觀念、利益、制度、體制的問題不解決，《條例》也不能很好地得到實施。

大地：您如何看待《條例》的價值？

姜明安：《條例》是我國憲政、法治發展進程中的一個重要里程碑。它將對我國民主政治和法制建設起到重要的推動和促進作用。雖然在實施過程中會出現很多障礙、問題，但這些障礙、問題會促使我們思考。為什么有了《條例》，信息還公開不了？我們想看，想知道的東西，且依法也可以看，可以和應該知道的東西為什么我們仍看不到，知不道呢？究竟是哪兒出了問題？有了思考就一定能找出解決問題、排除障礙的辦法和對策。但思考的前提是有了《條例》，如果沒有這個前提，問題暴露不出來，思考就不可能，所以《條例》整體上是應該肯定的，它證明我們的國家在進步，我們的整體環境比過去好多了。只要我們在進步的過程中不斷反思我們的制度，完善我們的制度，我們的制度明天一定會更好、更文明，給國人帶來更多的自由、幸福。