從1998年作為立法研究課題立項，到2008年5月1日起施行，《政府信息公開條例》走過了“十年破冰”的漫長歷程，這對向來追求立法效率的行政法規而言，可謂十分罕見。2002年11月，廣州市率先出臺了第一部推動政府信息公開的政府規章――《廣州市政府信息公開規定》。此后，上海、河北、深圳、杭州、重慶等地政府以及國土資源部等中央部委紛紛推出了相關的法規、規章等等。從國外政府信息公開立法來看，從1766年瑞典制定了有關政府信息公開的《出版自由法》以來，美國1966年制定《信息自由法》，日本1999年制定《行政機關擁有信息公開法》、俄羅斯1995年制定《信息、信息化與信息保護法》，英國自二十世紀七十年代初就開始了信息公開的努力，用了近三十年的時間到2000年才制定出《信息公開法》。目前，世界各國已經制定出臺了68部有關政府信息公開的法律，所以我國《政府信息公開條例》的制定也是大勢所趨，是信息化時代的必然產物。

一、充分發揮政府信息對群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用

十七大報告在闡述立足社會主義初級階段這個最大實際時指出，要“全面認識工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新形勢新任務，深刻把握我國發展面臨的新課題新矛盾，更加自覺地走科學發展道路”。上述這“五化”中，比以往多了一個“信息化”，并且排在了“工業化”之后。所謂信息化，是指充分利用信息技術，開發利用信息資源，促進信息交流和知識共享，提高經濟增長質量，推動經濟社會發展轉型的歷史進程。我們知道，20世紀90年代以來，伴隨信息技術的創新和信息網絡廣泛普及，信息化已成為全球經濟社會發展的顯著特征，并逐步向一場全方位的社會變革演進。進入21世紀后，信息化對經濟社會發展的影響更加深刻。一方面，廣泛應用、高度滲透的信息技術正孕育著新的重大突破。信息資源日益成為重要生產要素、無形資產和社會財富。信息網絡更加普及并日趨融合。信息化與經濟全球化相互交織，推動著全球產業分工深化和經濟結構調整，重塑著全球經濟競爭格局。同時，互聯網加劇了各種思想文化的相互激蕩，成為信息傳播和知識擴散的新載體。隨著經濟全球化和國民經濟與社會發展信息化的飛速發展，信息在經濟發展和社會管理中的作用越來越突出。據統計，我國目前有80%的信息控制在政府部門手中，包含著眾多行政管理信息、市場信息、服務信息、宏觀決策信息等。公開以上信息，對于企業和個人考察社會、分析市場，進而科學地安排生產、生活，合理配置資源都具有重要的參考、指導作用。

二、保障公民知情權、促進社會主義和諧社會建設的客觀要求

我國《憲法》明確規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。各級行政機關作為行政權力的行使主體，其權利只能是來源于人民，最終還必須回歸于人民。溫家寶總理在政府工作報告中明確提出：要積極穩妥地推進政治體制改革，加快中國特色的民主政治建設。完善人民的民主權利保障制度，保障人民依法管理國家事務、管理經濟和文化事業、管理社會事務。各級政府要堅持科學民主決策，完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。這就是說，人民群眾對政府行使權力的內容、程序和過程享有知情權、參與權、表達權、監督權。這種權利是憲法賦予人民的當家做主的權利，也是人民民主權利的重要表現形式。《政府信息公開條例》最大的亮點，是將信息公開變成了政府的法定義務，這對于保障公民的知情權，進一步促進參與權、表達權、監督權的行使具有重要作用。我國現階段正處于體制深刻轉換、結構深刻調整、社會深刻變革，以及對敵斗爭的復雜期、刑事犯罪的高發期和人民內部矛盾的凸現期這樣一個關鍵時期，政府信息是否公開、透明，直接關系到人民群眾對政府的信賴程度，也直接關系到社會政治經濟的穩定。所謂“恐慌始于流言，流言止于公開”，坦誠的信息公開，讓公眾更加理性和沉著，也促使政府不敢懈怠。四川抗震救災期間，由于黨中央、國務院及時采取果斷措施，適時公開地震以及抗震救災信息，對于眾志成城，團結抗災起到了積極作用。

三、有利于提高政府工作的透明度，建立反腐倡廉長效機制

透明度是世界貿易組織的又一基本原則，我國已承諾履行世貿組織透明度的規定。可以說，這對我國政府提出了更高的要求，將通過完善相關制度，以確保透明度原則的貫徹。為了實現高效、廉潔、公開、透明的服務型政府、陽光政府的目標，轉變執政理念，實行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項基本制度，將行政機關辦事制度與辦事程序公開，把政府制作和獲取的信息公開，是提高黨的執政能力和政府行政能力的重要內容，是深化行政體制改革的方向和必然選擇。例如，近年來，北京多次發生路面塌陷等事故，每當事故發生，交通管理部門都會通過手機短信、交通廣播等多種手段對市民廣為告知，以避免交通堵塞影響市民正常生活。放眼十多年前，這類事故也許還被視為市政建設中不可張揚的“丑聞”，難以想象能如此坦蕩地曉喻天下。信息公開，正在潛移默化地改變中國的政府執政能力和社會管理生態，讓政府在學會透明化生存的同時，也日漸成熟、自信起來。

2005年中央印發了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，明確將政務公開作為反腐倡廉制度的一項重要內容。推進政府信息公開，將政府行使權利的過程置于人民群眾的公開監督之下，不僅對于暢通人民群眾對政府權力的監督渠道，發揮人民群眾當家作主的積極性，保障民主權利的實現起到積極作用，而且對于防止權力失控、決策失誤和行為失范，從源頭上預防和治理腐敗也將產生深遠的影響。

四、促進依法行政，推進我國社會主義政治文明建設

黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略。發展民主、健全法制、依法治國不僅是我們的治國方略，而且是每一個百姓自身權利和自由的根本保障。我們要更好地依法行政，政府信息公開是貫徹依法行政的重要舉措，顯示了中國打造“陽光政府”的勇氣，是繼《行政訴訟法》、《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”，三次立法分別體現了重民意、便民行、通民心的目標。

注意力經濟背景下政府信息公開具有重要的意義。諾貝爾經濟獎獲得者赫伯特?西蒙曾說過：隨著互聯網的發展，有價值的不再是信息，而是你的注意力。在信息社會里，硬通貨不再是美元，而是關注的程度。相對于浩如煙海的信息（據說全球每4分鐘便有一個新的網站誕生），個人的注意力將是極為稀缺的資源，這種情形有點像一個聽眾面對一萬個、甚至更多的講話者，每個講話者都試圖讓聽眾聽到自己的聲音，于是，如何在巨大的“噪音”干擾中脫穎而出，贏得聽眾的青睞變得至關重要。這種觀點被IT業和管理界形象地描述為“注意力經濟”(the economy of attention)。因此，研究人的注意力的規律，吸引公眾更多注意力，將成為文明行政的重要內容。而要吸引大眾的注意力，重要的手段之一，就是視覺上的爭奪，也正由此，注意力經濟也稱為“眼球經濟”。政府信息公開隱蔽地引導公眾輿論，通過對申請公開信息的分類、分析判斷，得出公眾的關注熱點。根據溝通行為理論，行政行為高效的前提是充分的信息溝通。《政府信息公開條例》的實施有利于行政機關更好地堅持立黨為公、執政為民，聚民意、集民智、凝民心，從而推進我國社會主義政治文明建設。

(本文作者：燕山大學文法學院副院長、中國政法大學博士后)