摘要: 介紹了美國電子政務發展規劃的背景、指導思想、發展策略、面臨問題及其合理化建議；概述了美國電子政務發展規劃的具體實施計劃、戰略部署和管理體制；闡述了美國的戰略思想對推進我國電子政務發展的借鑒和啟示。

關鍵詞：電子政務；發展戰略；電子政務規劃；美國

本文系江蘇省軟科學研究項目“江蘇省電子政務發展研究與十二五電子政務發展規劃部署”（項目編號：BR2009051）的階段性成果。項目主持人：姚國章（南京郵電大學電子商務與政務研究所常務副所長，教授），胥家鳴（江蘇省人民政府辦公廳電子政務中心主任）。
美國是全球電子政務的發祥地，也是世界公認的電子政務發展較為領先的國家。在多年的電子政務發展歷程中，美國政府不止一次地發布過電子政務規劃，其中由美國總統管理和預算辦公室（OMB ）于2002 年2 月發布的《電子政務戰略――簡化面向公民的服務》（E -Government Strategy ―― Simplified Delivery of Services to Citizens）[1]和2003 年4 月發布的《電子政務戰略》（2003 年版）[ 2 ] 最具代表性。經過多年的實踐檢驗，美國的“電子政務戰略”對引領全美電子政務健康、快速發展起到了重要而又積極的作用。至今為止，美國的“電子政務戰略”仍然作為其電子政務發展的基本綱領，繼續驅動著美國電子政務前進的車輪。現對美國這兩個較早發布的“電子政務戰略”做綜合分析，以期能循著美國電子政務發展的足跡找到有益的借鑒和啟示。

一、規劃背景

為了推動美國電子政務的發展，美國白宮管理與預算辦公室在2 0 0 1 年7 月1 8 日宣布成立“電子政務特別工作小組”。該特別小組于2 0 0 1 年8 月9 日正式開始工作，它由來自4 6 個政府機構的成員組成，由白宮管理與預算辦公室負責信息技術和電子政務的副主任馬克?福曼（Mark Forman）領導。2001 年10 月3 日，總統管理委員會討論并通過了該小組圍繞“為取得電子政務的戰略性進展應采取的重點行動”提出的建議。隨后，各機構的項目小組會同白宮管理與預算辦公室制定了電子政務計劃實施框架，并將其列入2003 年財年預算。2002 年2月2 7 日，美國白宮管理與預算辦公室發布了“電子政務戰略――簡化面向公民的服務”。在這一戰略規劃在經過一年多的“試運行”后，于2003 年4 月正式發布了“電子政務戰略”，并一直沿用至今。

二、指導方針

美國政府在深入推進政府管理體制改革時強調：“政府需要改進其運行方式――如何開展政府事務，如何對待為之服務的公民”。這一管理視角要遵循3 大原則：

――以公民為中心，而不是以官僚體制為中心；

――以結果為導向，為公民創造可衡量的改進；

――以市場為基礎，積極推進創新。

而電子政務正是實現上述3 大原則的重要手段，是滿足公民和企業與政府實現互動的關鍵因素。因此，美國電子政務的發展要求牢牢把握這3 個方面的基本原則，以免電子政務發展誤入歧途。

三、發展戰略

在美國，大量的互聯網用戶訪問過政府網站。而美國過去的電子政務是以信息技術為中心而建立起來的，限制了政府部門運作效率和效能的提高，同時也限制了其對公民服務能力的提升。為此，美國政府決定把電子政務的發展導向從“以信息技術為中心”轉變為“以公民為中心”。為達到這一目標，美國政府確立了3 個方面的發展戰略：①方便公民與聯邦政府實現互動；②提高政府的工作效率，改善其績效；③提升政府對公民的反饋能力。

四、要面對的問題

“電子政務特別工作小組”通過廣泛調研，認為阻礙美國聯邦政府利用信息技術實現電子政務的主要問題有如下3 個方面。

（一）績效評估

過去，各機構一般都是按照信息技術系統為機構本身的流程和需求服務的好壞來評估電子政務系統，而不是根據為公民服務的優劣來評估該系統。在對電子政務進行評估時，往往根據正常工作的時間或服務時間來加以衡量，而不是根據它們所服務的機構內部和外部的績效為依據，從某種意義上可以說，原有的電子政務績效評估的方法出現了方向性的錯誤，必須進行全面的矯正。

（二）技術應用的目的

在2 0 世紀9 0 年代，聯邦政府機構應用信息技術的主要目的是：為了使現有的工作流程自動化，而不是為了提高工作效率和改善行政績效；為了解決內部業務發展的需求，而不是為了改善與其他機構的信息交流和互動。因此，公民往往要向各政府機構多次重復申報個人信息，而各政府機構之間無法很好地共享這些信息。由于技術應用目的的偏差，美國電子政務的發展同樣存在著不可忽視的誤區。

（三）抗拒變化的心理

美國政府各部門在制定預算時并沒有考慮跨部門的信息技術應用，而且官僚主義作風和害怕重組的心理使人們對整合業務和幾個機構共享系統應用抱著抗拒態度。抗拒變化的態度是應用信息技術提高聯邦政府勞動生產率的根本障礙，也是電子政務發展的最大障礙之一。從表面上看，“抗拒變化的心理”是一項軟性的阻力，但實際上它對電子政務的發展有著巨大的殺傷力，從某種程度上可以說，這是電子政務發展最難逾越的一道“坎”。

五、合理化建議

“電子政務特別工作小組”對解決上述問題提出了如下建議：①實施“電子認證(eAuthentication)”計劃，建立起政府與公眾之間的相互信任，以廣泛支持在公眾與政府之間、政府各部門之間使用電子互動，這些解決方案需要解決認證安全、保護個人隱私、電子簽名等問題；②實施電子政務體系結構項目，開發一種體系結構，以期為每一個現行的電子政務計劃建立一組標準化的核心技術模塊以推動解決方案的實施；③收集和分析整個聯邦政府的業務和數據體系結構的有關信息，以便確定新的電子政務計劃，剔除重復建設項目。

六、需要采取的具體行動

為了制定具體的電子政務項目計劃，“電子政務特別工作小組”對很多位高級官員進行了廣泛的訪談，聽取他們對電子政務發展戰略的意見。此外，該小組主要從聯邦政府雇員發來的電子郵件中提煉出了大約2 0 0 個左右的項目。在訪談中，政府官員對政府提出的具體要求是：①利用W e b 提供福利、休閑等服務和教育培訓資料；②共享信息，整合聯邦政府、州政府和地方政府的數據；③通過理順辦事程序，簡化數據收集流程，減輕商界的負擔；④采用商界的先進經驗來減少運行開支，簡化聯邦政府雇員的工作，特別是財政、人力資源和采購等領域的工作；⑤制定成功的測定方法，定時監測績效。

通過兩輪優化，“電子政務特別工作小組”從3 5 0 多個候選項目中遴選了2 4 個電子政務項目。其選擇標準主要是：①對公民的價值；②提高機構工作效率的可能性；③是否有可能在1 8 ― 2 4 個月內投入使用。

七、戰略部署

在明確了電子政務發展的方向和目標以后，美國政府要求電子政務項目的實施必須通過更為有效的政府內部及政府之間的協同工作向公眾提供更多更優質的服務，政府應通過減少多余的系統及應用軟件，以更低廉的成本提供這些服務。具體的戰略部署包括以下幾個方面。

（一）簡化工作流程以改進面向公民的服務

單個的電子政務項目旨在推進系統、數據以及流程向一個通用的、更加符合公眾需求的解決方案遷移。各個機構要基于電子商務中的“一次購買，多次使用”、“一次選擇，多次使用”的原則，選用能夠跨越傳統的“煙囪”式障礙的解決方案。由管理和預算辦公室開發的聯邦企業架構模式以及其他遷移指南和標準對這些轉變提供具體指導。

項目經理需要對各機構的需求有一個清晰的了解，并能促成各個機構就項目達成一致并能提高資金保證，同時還要為成功實施遷移制定詳細的遷移計劃。成功的一個關鍵因素將取決于項目經理以及各機構的領導層和決策層如何同他們的合作伙伴共同工作，并進行交流溝通，從而對伴隨遷移所出現的一系列變化建立起相應的認知。

（二）利用年度預算程序以及管理與預算辦公室的其

他需求支持電子政務的實施管理與預算辦公室將根據當前的預算程序以及《2002 年電子政務法案》所提供的授權，促進信息技術和電子政務支出費用更富成效，并能節省不必要的開支。而且不同的機構根據相似的目標將各自工作計劃和技術投資進行合并，以及建立各種面向外部的業務處理平臺將成為一個趨勢。政府機構應利用業務案例、資本規劃、投資和控制流程以及諸如企業許可等其他各種途徑繼續減少多余開支，并提高信息技術投資的回報。

（三）通過開發、補充以及維持一支高素質的信息技術工作隊伍促進項目的實施

管理和預算辦公室將支持人員管理辦公室、總務管理局及聯邦首席信息官委員會的行動，以分析聯邦信息資源管理和人員需求，并對當前的信息技術培訓項目進行評估和升級。為了讓項目經理能更好地領導電子政務項目，管理和預算辦公室將對他們提供支持，以提高他們的效能。譬如，電子政務人員項目管理辦公室將繼續每月召集項目經理會議，并經常與單個項目的領導人及項目小組召開一對一碰頭會，以識別并解決項目成功的各種障礙。

（四）繼續圍繞以公民為中心的業務范圍，促進政府機構信息技術管理的現代化

電子政務項目的下一個系列將會促使聯邦政府改進其作業行為，并對信息技術投資進行監控。行政部門已經定義了一個年度周期，用以識別、分析機會部署以集成和加強跨機構邊界的業務范圍的活動。行政部門的政策是，信息技術轉型將以強化業務范圍和公民需求為基礎：政府機構為開發獨特的解決方案而開展相關的業務。

（五）參與政府機構對支持電子政務項目實施的領導

在必要時，管理與預算辦公室將利用現有的領導團隊以及建立其他的領導小組，加快和完善電子政務項目的部署。管理和預算辦公室領導層及聯邦首席信息官委員會將更為頻繁和更加有針對性地利用各機構負責人所具備的知識和經驗，對確定的2 4 項電子政務項目提供支持。管理和預算辦公室投資經理將與各項目經理及機構負責人協同工作，從而識別流程需求、制定諒解備忘錄、減少不必要的開支，并制定和執行遷移計劃。電子政務和信息技術項目的管理者將與總統管理理事會、首席信息官委員會以及其他領導小組來處理和解決前進中的各種障礙。

八、成效的衡量

管理與預算辦公室為電子政務和信息技術的目標，并重申了政府機構電子政務計分卡的績效標準：①政府機構應將信息技術的投入專注于高優先級的現代化項目；②主要的信息技術項目應將成本、進度和性能目標控制在1 0 % 的變化范圍之內，防止出現大起大落；③重大的信息技術系統必須是已經通過鑒定、許可或者以其他方式被授權證明具有充分的安全性的；④ 2 4 項總統電子政務項目具可操作性，并能夠創造實際價值（例如，降低成本、縮短響應時間、減少負擔、提升面向公民的服務等）；⑤商議在政府范圍內廣泛地實行企業軟件許可；⑥減少財政預算案中確定的重疊業務項目所支出的信息技術費用。

九、管理體制

美國電子政務戰略計劃的日常工作由下列3 部分人領導：①總統管理委員會的高級官員；②白宮管理與預算辦公室負責信息技術和電子政務的副主任以及其他工作人員；③各機構的首席信息官、首席財務官、采購總監和人力資源委員會成員。

十、美國電子政務戰略對我國的借鑒與啟示

美國電子政務戰略規劃牽涉面非常廣泛，但基本的出發點是強調政府如何“以公民為中心”來傳遞政府服務，它的戰略思想對推進我國電子政務的發展有著重要的借鑒作用。

美國政府所制訂的“以公民為中心，而不是以官僚體制為中心；以結果為導向，為公民創造可衡量的改進；以市場為基礎，積極推進創新”的發展原則，以及由此所明確的“方便公民與聯邦政府實現互動；提高政府的工作效率，改善其績效；提升政府對公民的反饋能力”的發展戰略，對我國電子政務的建設和發展有著重要的指導作用。美國電子政務發展所需要面對的“績效評估”、“技術應用的目的”以及“抗拒變化的心理”等問題也基本是我們所需要面對和克服的。美國政府所提出的合理化建議、需要采取的具體行動、所作出的戰略部署、對成效的衡量和以及管理體制的構架等都有著很好的借鑒意義。

盡管中國和美國之間在政治制度、發展基礎和水平相差甚遠，但電子政務發展中所面臨和需要解決的問題又有著極大的相似性。美國的電子政務戰略某種程度上為我國電子政務未來的發展提供了方向和指導，值得我們很好地學習和借鑒。

參考文獻：

[1]Office of Management and Budget. E-Government Strategy[R/OL].2002[2009-11-16]. http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf.

[2]Office of Management and Budget. E-Government Strategy[R/OL].2003[2009-11-16]. http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/egov/2003egov_strat.pdf.

作者簡介：

姚國章，男，1968 年11 月生，浙江慈溪人，南京郵電大學電子商務與政務研究所常務副所長，教授，研究方向：電子政務與應急管理。