伴隨著信息技術、特別是網絡技術的飛速發展，我國信息化建設的進展也不斷加快。在整個國家的信息化體系建設中，政府信息化已經成為關鍵環節。但究竟應該怎樣推進政府的信息化進程，具體講就是我國的電子政務建設應該采取什么樣的策略，則是我們必須首先面對和思考的重要問題。 

   城市電子政務建設涉及自然地理、社會、經濟和文化的方方面面，是一項復雜艱巨的系統工程。但僅僅有這種認識是不夠的，重要的是要按照系統工程思想和方法去處理建設中的問題。系統工程最重要的觀點是整體性觀點，它包括空間或面上的整體性和時間維的動態整體性。統籌規劃、顧全大局，與時俱進、歷史地看問題是這兩個整體性的一種體現。中辦發[2002]17號文件提出的“加快建設和整合統一的電子政務內外網絡平臺”和中辦廳字[2003]1號文件提出的“統一規劃、需求主導、資源共享、安全保密”的指導原則等，充分體現了系統工程的這一“整體性”思想。從整體出發，清楚地認識構成整體的各個部分間的聯系機理，才能協調和優化各種關系，促進電子政務建設的健康發展。 

  要真正解決我國電子政務的建設，特別是城市電子政務的建設中存在的諸如安全策略的部署問題、標準化問題、信息資源整合共享問題、利益協調和業務協同等問題，有必要應用系統工程思想和系統分析方法，研究電子政務建設特別是城市電子政務建設的有關問題，并重點把握好以下五個關節點。 

  一、抓好共性基礎和整合關聯環節 

   統一規劃的核心是強調整體，也就是說要抓住系統大框架，以便對系統實現宏觀的掌控。但強調整體并不是面面俱到，大框架并不是事無巨細。全國一統的一攬子規劃是很難做出來的，即使做出來也無法全面實行，因為當今的社會是共性和個性共存的。因此，統一規劃在于處理好系統構成各部分的共性基礎和相互之間的關聯及協調關系。具體應抓好或處理好如下幾個問題： 

   1. 建設地理、人口、法人單位和宏觀經濟等公用基礎數據庫應注重整合。國家現已啟動了這四個數據庫的建設，這些數據庫建設應面向全社會各行業的信息化建設需要。公用基礎數據庫在電子政務的應用中不是相互獨立的，存在交叉和互聯，應有綜合部門對其共性和關聯部分組織規劃和設計，在統一的數據系統體系下，分頭實施。如沒有或缺乏宏觀整體上的體系指導，新的數據鴻溝和孤島仍會形成，同時要建立健全協同建設與運行模式和組織體系。 

   2. 注重社會經濟宏觀業務流程的組織。城市電子政務建設意味著城市社會各職能部門和經濟各行業將在信息世界的環境下實現互動，創生新經濟時代的社會經濟形態。各部門或行業內部的信息化應在總體業務流程的聯接約定下，以個性特征為主，自行規劃設計和實施。 

   3. 處理好城市電子政務建設的環境整體性。城市電子政務建設是所在省和國家電子政務建設的組成部分，不是孤立的，在社會經濟的真實和信息的虛擬世界里與周邊存在著千絲萬縷的聯系和互作用。因此要處理好與所在省和國家信息化建設的規劃及實施關系，包括社會經濟業務層面和信息化技術層面的銜接。 

   4. 處理好繼承與發展的關系。繼承與發展是一個動態整體性問題。城市電子政務建設從宏觀上可謂之一場革命，但這種革命不應是疾風暴雨式的，而應是和風細雨的進化式。繼承是要承認現實的業務流程和公務員的計算機文化現狀，業務流程再造基于的是業務人員的積極性，否則再好的應用系統也是無法實施的。同時大多城市電子政務建設已有很好的基礎，應積極采取繼承、遷移和改造政策發揮現有資源的價值。 

   二、建設好信息安全和數字世界的誠信體系 

   城市電子政務建設將使社會經濟活動更多地轉到信息的虛擬世界中，那么在這虛擬世界里的人權、公平、安全和誠信也必須要有強有力的保障體系。因此，城市電子政務建設必須要對信息安全和誠信體系建設給予極大的重視。當前學術界和業界都給電子政務建設的安全問題以極大的關注，各種安全建設方案成篇累牘，各種安全技術體系和認證中心充斥市場，使得大多數電子政務建設業主單位處于安全技術的困惑中。電子政務的安全建設不應局限在安全技術的本身視角，應從電子政務建設的大系統著眼，整體動態地看待信息安全問題，結合國情和市情實際，發展辯證地處理安全問題，具體建議有以下幾點： 

   1. 在網絡基礎層做好安全保障。按照國家相關的信息安全法律法規合理劃分物理網絡，妥善處理好網絡的互聯，特別是與因特網的聯接。 

   2. 建立統一的身份認證體系。虛擬世界公民也要有相應的“身份證”和“工作證”，解決“誰是誰”的問題，同時一定要與國家和省里的總體信息安全基礎設施相集成，從而形成統一的安全誠信體系。 

   3. 從技術整體上處理好安全技術體系。信息安全技術應融入于網絡平臺、數據平臺和各種應用系統或平臺中，安全支撐平臺不應是獨立存在的。當前大多的電子政務建設方案和應用系統建設，在數據層和應用業務層均缺乏安全技術的緊密集成，安全平臺與應用平臺脫節。在電子政務建設中應用層面的安全將是最至關重要的。 

   4. 處理好安全技術與安全管理的辯證關系。在理論上不存在絕對安全的技術，信息安全技術雖然在信息化建設中至關重要，但不能唯技術論，陷入安全技術的怪圈，不能脫離國情和市情實際。應以業務為主導，從全局部署安全策略，采用成熟先進的安全技術，重點加強審計和管理層面的安全保障體系和措施的建設。 

   三、堅持必要的標準化和個性化的統一 

   城市電子政務是虛擬社會系統，構成這一系統的各行為主體或部門具有共同利益部分，又具有強烈的利益沖突。求同存異，個性沖突與協同的矛盾運動是系統發展變化的最根本動力。標準化是信息化建設中一直最受重視的問題，這是系統求同和維系共同利益的基礎。此外，標準化是軟件工程化的理想境界，需求與軟件設計越標準化，規范越細致，開發效率就越高。但是，系統不可能大同，個性化是五彩繽紛世界的需要。技術標準、數據標準和業務標準錯綜關聯，形成了電子政務建設的標準化困惑或怪圈。技術的日新月異，需求的千變萬化，使得一個標準還處在襁褓中就已遭到變化的技術和業務的沖擊而被扼殺。技術開發和應用系統建設需要標準，但在理論上和實踐上都不可能建立起一攬子的標準化體系。因此，在信息化建設中要堅持必要的標準化和個性化的統一，具體應做好如下兩點： 

   1. 建立健全基礎設施性和關聯共性問題標準。除了網絡互聯、安全等標準外，重點要建立或完善基礎信息資源標準、信息交換及共享標準和業務互聯標準，不應方方面面都要實現標準化。 

   2. 把握好標準的粗細粒度。標準要有穩定性，不應經常變換，但這與業務和需求的易變性相矛盾，標準體系越全越細致往往就越脆弱，尤其是業務標準。互聯網之所以發展迅速，主要源于寬松的網絡互聯、HTTP和HTML等協議和標準。因此，標準的粗細粒度要合適，宜粗不宜細。 

   四、運行與建設人員系統的和諧統一 

   城市電子政務建設與運行的行為主體是以政府官員及公務員、企業職工和公眾形態存在的人，信息化不等于自動化。電子政務、電子商務的重點在于政務和商務，而政務和商務的重點則在于人。在城市電子政務建設的整體觀點中人員系統的整體性則是最至關重要的，“人和”是根本，是保證規劃、標準、業務和技術整體性的基礎。因此，一定要加強統一領導、建立健全組織體系，整合各種資源，形成合力，特別要注意處理好如下幾個關系： 

   1. 應用系統運行中的人員關系。應用系統涉及領導、業務和技術三類人員，系統的建設與運行必須要調動這三個方面的積極性。領導要把信息化列入正常議事日程，給予高度重視，協調業務和技術人員的關系。技術人員要正確定位信息技術的支撐保障作用。業務人員則要提高計算機文化素質，認清自己的“業主”位置，積極利用信息技術提升業務處理能力和效率。 

   2. 開發人員之間及與用戶之間的關系。信息化建設涉及社會經濟各行業業務和信息技術等多學科，需要多種技術、業務和管理人員的協同工作。特別要避免行業、區域和部門間的割據。當前信息化建設中之所以存在大量的信息孤島和紊亂現象，最根本的原因就是人。 

   3. 行為主體的利益關系。人員關系說到底是利益關系，其包含經濟利益和社會政治利益。信息化毫無疑問地會改變既有的利益關系，因此要處理好利益再分配問題。 

   五、以業務為主導，以應用促建設 

   幾乎所有以技術為主導或采用大革命式的、大規模實施信息化工程建設的項目都未取得很好的效果。因此，城市電子政務建設應采取以應用為先導，以業務為主線，循序漸進的方式。具體應在如下幾點給予關注： 

   1. 切實確立業務的主導地位。電子政務建設的關鍵在政務，這已是各界的共識，但不能停留在認識層面，必須切實地把業務放在主導地位。首先，要明確電子政務建設的主角是業務人員，而不是技術人員。這意味著業務人員是電子政務的主宰，技術人員不應錯位，用技術去主使業務，而是技術要牽就業務。其次，在建設中要著力注重業務邏輯和業務方案的設計和實施，而不是專注于網絡、數據庫和軟件等技術方案。再有，應轉變原有從網絡、計算機硬件、數據庫、軟件到業務的工作思路為其逆序，即先要籌劃好業務應用，然后再考慮軟件和數據庫。實際上，網絡等硬件技術發展太快，先做硬件基礎建設的思路是不可取的。 

   2. 選好應用切入點。電子政務建設是在現有業務系統的正常運行中進行的，政務的主體業務人員不可能停下正常的工作，全部投身于政務信息化的建設。因此，電子政務建設不適合搞大會戰，應在總體規劃的指導下，選準關鍵應用，分步實施，要像春雨一樣“潤物細無聲”，漸進地切入和擴展應用。 

   3. 發揮業務人員積極性。電子政務建設的關鍵在政務，而政務運作的關鍵在公務員等業務人員。一個應用系統能否順利建成和持續地運行下去，主要取決于廣大業務人員的積極性的發揮和認同。業務人員或領導實際上對信息化建設成果要求并不高，只要對政務的管理有一點點切實的提升，而不是讓他（她）們的投入產出效益為負值，就會得到他們的共識和支持。 

   4. 加強政府采購招標中的業務評價。以業務為主導的思想還要體現在政府采購中。采取政府采購模式進行信息化工程的承擔單位選擇，對杜絕不正之風，節省開支等起到了積極作用。但當前的招投標大多只注重IT技術，忽視管理和業務技術的考評，往往只憑東抄西拼的一紙技術標書遴選承標方。同時，對應用軟件類工程項目缺乏科學評價準則，僅從一紙方案是很難辨別應用軟件系統的優劣的。因此，在政府采購中應加強業務技術的評價，對于軟件工程項目應采取附加原型展示的投標評標法。

（本文作者系大連倚天軟件有限公司董事長）