基層是國家政權的基礎，是政府公共服務的落腳點。基層電子政務與百姓工作生活休戚相關、聯系最為緊密，是整個電子政務的基石。 基層電子政務建設的好壞，不僅直接影響到我國電子政務的整體發展水平，也直接決定我國電子政務的公共服務能力。能否快速發展基層電子政務，特別是目前在我國2000多個縣級政府中，能否結合縣情，快速、有效、節約地發展基層電子政務，將在很大程度上決定我國電子政務的總體成敗。 

一、當前基層電子政務的現狀和定位 

基層電子政務是指縣（區）、鄉（鎮）級及其下屬的政府機構（如城市社區、街道辦、自然村等）以及政府部門的派出機構運用信息技術提升效率、改善管理和服務的過程。這些機構是我國政府職能執行的基本組織和政府組成的基本單元。 

（一）我國基層電子政務常見的情況與問題 

1．隨著我國電子政務的深入開展，目前我國基層電子政務普遍具有一定的基礎。在信息網絡和信息資源初具規模。許多黨政機關在建設信息網絡的同時，不斷建設和完善系統本單位的信息資源庫。一些經濟發達地區和信息化應用領先地區，基本具備了辦公自動化，信息化人才開始從無到有得到引進和培養，基層公務員的計算機技能和電子政務知識得到較大的普及。縣級政府網站普遍得到建立，賽迪顧問公布其統計數字顯示，目前中國縣級以上政府門戶網站擁有率達到73.5％。總的來說，基層電子政務建設已取得了階段性成果，總體來看我國政府門戶網站尚處于發展的初級階段，縣級辦公自動化系統投入試運營，縣級機關辦公業務資源網正在完善之中。 

2．普遍缺乏科學的統一的實施規劃和相應的制度支持。現在大部分縣級城市特別是經濟相對落后的縣市尚未對電子政務建設進行全面、科學的規劃，政府信息化各部門并沒有真正發揮作用，職能分工不明確，缺乏全縣性的管理協調機構。政務公開服務不夠突出，信息時效性與全面性較為欠缺。對電子政務建設缺乏行之有效的組織方式和管理辦法，現有的政府信息也不能充分有效地利用，過去一直奉行對政府信息采取保密的措施，卻忽視了信息公開制度，缺乏相應法律和制度上的支持，從而使政府信息應當公開的未公開，不合理地剝奪了公民獲取政府信息的權利。由于現行體制下的利益分配關系，許多縣級政府部門各自為政，不愿把信息送上網共享，而且部分行業各自開發的網上信息服務系統，形成一個個信息孤島。 

3．政府網站的功能和應用嚴重滯后，相關人員和技能亟待提高。在投資上仍存在重硬偏軟的現象，網站目前大多還停留在名片宣傳型的狀態，網上辦事和互動交流普遍還沒有應用起來。雖然一般的縣級城市也積極地開展了電子政務培訓，但總的來看存在公務員計算機技能普遍偏低和專業人才奇缺的現象。 

（二）我國基層電子政務的發展定位思考 

筆者認為，基層行政有基層的特征，基層電子政務的發展也要有自己的定位。 

1．服務型電子政務是基層電子政務的本質特征。基層電子政務直接面對當地公眾，是信息時代為公眾提供服務的最主要方式之一，只是做好服務，貼近公眾需求，才能保證電子政務的長期生命力。 

2．構建“以塊為主、條塊結合”的業務系統格局。電子政務要實現最后一公里，必須依靠基層，而目前中國基層的情況千差萬別，要依靠“塊”的力量進行綜合、集成進行服務。 

3．從長遠來看，要走出一條“節約型”、“改革型”和“和諧型” 的基層電子政務道路。即在在建設和運營中力求盡可能節約財政、人力和設備的投入，通過外包服務減少一次性投入，享受專業化服務；通過“信息共享、優化流程、集成服務”推動基層行政的效率和服務水平提升；通過電子政務推動政民互動，為公眾及時排憂解難，將社會矛盾和隱患消滅在萌芽狀態，促進當地社會和諧發展。 

二、應用“三集模式”加速推進基層電子政務 

我國縣級電子政務的發展，應該選擇“資源集約、信息集中、業務集成”的“三集模式”，建立一個整合一體、以塊為主、條塊結合的電子政務平臺，逐步走出一條建立節約、規范、統一的平臺和面向應用的基層電子政務發展道路。具體來說，這個模式主要思路如下： 

資源集約，就是對該縣目前內外電子政務的各種資源進行整合開發利用，充分挖掘潛力，提高資源的利用率。首先應包括集約散落在各個部門和各個環節的軟硬件資源，提高其重復利用率，杜絕閑置和浪費現象。其次對于絕大多數縣來說，各個部門可共用一個服務器群和共同采購通信服務，而不需要單獨添置服務器和相關安全措施。電子政務的資源集約還包括人力資源、信息資源、安全保障、培訓服務、辦公空間和經費投入等多領域的集約，甚至還包括雇傭外部的技術開發服務。 

信息集中，就是逐漸將各個部門、各個鄉鎮的政務信息動態及時地匯集到縣統一的數據中心平臺上，進行集中管理和開發，徹底改變或避免我國電子政務中信息孤島的頑疾，實現信息分散、動態采集，集中安全管理，共享應用，確保政務信息資源能夠很好的滿足各個部門的工作需求，也為政務信息資源進一步的開發和利用創造條件。 

業務集成，就是要充分考慮當地的業務實踐需求，按照“能夠合并的就盡量合并，能夠取消的就盡量取消”的思路，縮減審批項目，縮短業務流程，縮短項目審批的時間，提高政府跨部門之間的辦公效率，建立網上網下互動的業務處理機制。 

總的來看，“三集模式”的核心就是在低投入的基礎上集中力量辦大事，解決電子政務發展中的信息孤島和發展失衡的問題，實現我國基層電子政務均衡、長期和高效的發展，也為未來政府轉型和改革創造了條件，有力遏制了“政府權力部門化”的傾向。 
 
(一)、如何推行 “三集模式” 

推行 “三集模式”，要堅持統籌規劃、集中建設的思路，逐漸實現資源集約，形成數據集中，最后實現業務集中的目標。 

集中建設，包括域名、網站、服務器管理，采用一個域名，一個網站即可。按照一般縣通常的經濟和社會發展水平，服務器通常3－5臺即可，部門和鄉鎮一級通常采用二級域名，鄉一級部門和村一級通常在二級域名下采用鏈接形式，這樣就可以節約大量的設備投資。 

集中采購軟件和服務，包括咨詢服務、規劃服務和評測服務。例如可以共用一套編輯采集和內容發布系統、一套數據庫管理系統、一個主導的開發設計商、一個專業的規劃和培訓商。既保障了標準的統一，又節約了大量的服務投資。 

集中進行信息管理和維護，就是各個部門（除個別的特殊部門外）大量的信息可以共用一個數據庫系統和服務器群，網絡運行和管理由縣政府的專門機構進行管理和維護。 

業務進行集成，就是依照方便和服務的原則，逐漸將相關業務集成在一起，并按照同類項進行合并，逐漸優化業務流程。 

如何做好這些工作呢？筆者認為，主要從以下四個方面入手： 

（1） 領導重視按照“三集模式”的思路，不但必將打破原來的分散建設、重復投資的模式，而且會相應要求縣級財政多支付一些（因為其他部門和鄉鎮，村不需要再次投資），這就要求縣政府領導要高瞻遠矚，在資金、人才和制度上確保項目的推進。 

（2）科學設計對于一個縣來說，用縣政府的統一財政，杜絕了各個部門或鄉鎮的其他投資途徑，部門或鄉鎮的參與項目建設動機有所減弱，因此整個項目成功的關鍵在于縣政府的總體掌控能力，需要從設計、建設、運營和培訓等多角度，精心策劃，選好合作者和產品，科學設計方案，全面提升當地的電子政務運營水平，提升電子政務的效益。 

（3） 制度建設在信息采集發布、日常運營和安全保障上要形成新制度，原則上是二級域名的網站由各個鄉鎮和部門自行維護，縣政府門戶網站提供統一的網絡服務、信息安全和培訓推廣服務。 

（4） 培訓監理一支精干高效敬業的隊伍，是一個縣搞好電子政務的人才保障。這支隊伍的成長壯大，需要有一個很好的培訓機制。此外，項目的成功執行，必須要有很好的規劃、設計和監理過程。在這些方面，要善于聘用外部的專業力量。 

在推行“三集模式”過程中，要注意以外網和門戶網站為主，內網、外網和門戶網站一起建設。在縣一級，幾乎沒有重要的政治、經濟、軍事、安全的保密信息，絕大部分信息都可以公開，因此基層電子政務主要應以服務為主，服務則主要通過外網和門戶網站來進行。 

(二)、“三集模式”帶來的效果預測 

“三集模式”是我國電子政務發展中的模式創新，預計它可以從以下三個方面帶來效益： 

（1）促進基層電子政務的整體提升。它可以徹底消除一些地區由于部門和鄉鎮財政不均而造成的政府數字鴻溝，實現政府網站的整體突破和均衡發展，解決我國電子政務中的老大難問題，推動制度創新。 

（2）網絡質量、安全和服務有保障，實現可持續發展。集中統一的安全管理和網絡運營服務，可以有效保證網絡的質量，確保網絡運行的可靠和安全。 

（3）更好地實現電子政務的效益。“三集模式”強調集中管理，統一對外服務，增強內部的協調性，能夠更好地為公眾服務，提升電子政務的總體效應。