由政府電子政務和電子政府的建設歷程探公安電子警務和電子公安的發展思路――

政府信息化的建設，涉及的最主要的兩個概念是“電子政務”與“電子政府”。作為政府機關的一個重要職能部門，公安機關的信息化也對應涉及兩個概念：“電子警務”和“電子公安”。本文試從“電子政務”和“電子政府”的建設發展歷程的梳理，來對公安機關的“電子警務”和“電子公安”的發展思路進行探析，澄清某些概念上的混淆，以期促進公安信息化的建設整體進程。

一、電子政府發展的起因

在當前信息經濟飛速發展的沖擊下，傳統的政府組織形式和工作方式已經不再適應信息經濟對政府的要求，政府必然要依托信息技術改革自身，以適應時代的變革。第一，隨著社會的復雜化，政府職能不斷擴大并且日益復雜化，政府改革成為必然。今天的政府已經成為社會的超級管理者，并且存在著從管理型政府向服務型政府轉變的趨勢。政府組織結構也將由傳統工業社會的金字塔垂直結構向信息時代下扁平的網狀結構轉變。公眾對政府的要求也越來越高，要求政府更有效率、更以群眾為中心、更加透明化。第二，政府是全社會最大的信息擁有者、使用者，也是最大的信息技術用戶，成為信息經濟發展的主導者。工業社會的經濟資源大部分是在企業，而信息社會中的經濟是以信息經濟來牽動的，因此發展信息經濟，就是通過“電子政府”工程的建設，來進一步推動“電子商務”、“電子社區”等諸多新經濟企業的發展，進而帶動整個經濟的發展。由此，“電子政府”應運而生，稱為信息時代下的一個新的政府形態，并與“電子商務”、“電子社區”一起構成了信息時代的基本框架。可以說，政府職能的擴大和轉變，以及政府內部的信息化建設應用，是“電子政府”發展的內部推動力；而信息和通訊技術發展，以及社會群眾對信息更高的需求，是“電子政府”發展的外部拉動力。

二、電子政府的定義

對于“電子政府”，不同的國家政府、各研究機構的定義并不相同。

世界經合組織(OECD)的定義是：“電子政府”是指政府將新的信息和通訊技術運用到政府的全部職能中，特別是利用互聯網及相關技術的網絡化潛能來改革政府的結構和運作。

世界銀行對“電子政府”的定義更為全面：“電子政府”是指政府機構使用信息技術(廣域網、互聯網、移動通訊)，改造政府與公眾、企業、其他政府機構的關系。這些技術可以服務于下列目標：更好地向公眾提供公共服務、改進政府與產業界的互動關系、通過使公眾更方便地獲得信息來增加公民權利、實現更有效率的政府管理。通過電子政府的構建，政府可以實現：減少政府腐敗、提高政府透明度、增加政府收入和節約成本。

“電子政府”從名稱上，還存在著諸如以下幾種相近的稱謂：“電子化政府”（李永剛、張成福等）；“數字政府”（梁木生）；“連線政府”、“網絡政府”、“在線政府”、“虛擬政府”（李綏州）等等。

盡管定義各不相同，但是對“電子政府”的內容已經形成了共識：一是政府機構內部的運作；二是政府機構與外部(公眾、企業、其他政府機構)的互動。三、電子政府與電子政務的關系、區別和建設歷程

“電子政府”與“電子政務”過去都是E-government的譯詞，這兩個概念在過去很多表述中有相當程度的重合和混淆。但是，隨著政府信息化的進程，“電子政府”與“電子政務”各自的內容和區別日漸清晰，各自的義項和內涵已經犁清。對政府信息化的建設中涉及的三個概念，筆者比較贊同的定義是：“政府信息化”是一個總體概念，它主要包括“電子政務”和“電子政府”兩個子概念。

“政府信息化”是對政府機關中一切需要電子化的業務信息、工作流程、組織機構、管理體制、服務機制等進行信息化重構建設。

“電子政務”的重點在于“政務”，即政務的電子化，是政府內部工作業務的信息化應用。我國從1999年的“政府上網年”，到2002年的“電子政務年”，發展至今，基本完成了“電子政務”的信息化建設任務，進入了“電子政府”的發展階段。

“電子政府”的重點則明確在于“政府”的網絡化，意味著政府組織、結構相對于傳統政府體制的變革，是政府管理服務社會的網絡形式。即是互聯網上以新的政府管理服務方式與網上用戶信息互動的門戶網站。換言之，“電子政府“是一個提供統一服務和具有統一形象的政府總體，它以互聯網門戶網站的形式出現，其信息處理和工作流程由“電子政務”作后臺信息支撐。中國中央政府門戶網站于2005年10月1日試運行，2006年1月1日正式開通。雖然目前所建設的“電子政府”，主要集中在行政領域，強調“政務公開”和“管理服務”兩大職能，逐步實現政府從管理型向服務型轉變。但是，“電子政府”更重要的政治意義在于：因應時代趨勢，通過網絡信息技術，引導公眾需求指向行政領域，以緩解因公眾需求膨脹而渠道滯塞所產生的政治壓力。

四、對電子公安與電子警務的解讀

從以上對“政府信息化”、“電子政務”和“電子政府”的概念的犁清和建設歷程的梳理，我們對公安機關的“公安信息化”建設的概念和內涵也有了一個清晰的認識和理解。

首先，“公安信息化”應該是對公安機關中一切需要電子化的業務信息、工作流程、組織機構、管理體制、服務機制等進行信息化重構建設，是一個總的概念。它主要包括“電子警務”和“電子公安”兩個子概念。

其次，“電子警務”的重點在于“警務”，即警務的電子化，是公安機關內部工作業務的信息化，就是我們所說的“金盾工程”。

再次，“電子公安”的重點則是“公安機關”的網絡化，是公安機關的網絡形態，即所謂互聯網上的公安廳（局），在網上提供公安機關對社會的各種管理、服務、執法的職能。換言之，“電子公安“是一個提供統一服務和具有統一形象的公安總體，它以互聯網門戶網站的形式出現，其信息處理和工作流程由“電子警務”作后臺信息支撐。

可以認為，“電子警務”和“電子公安”是“公安信息化”兩個重要組成部分，“電子公安”是“電子警務”后發展階段，也是“公安信息化”的終發展階段。準確把握這三個概念及其關系的關鍵，在于三者的范圍和發展的階段性，這對公安機關推廣“電子警務”和建立“電子公安”更具有現實指導意義。

順便說明，筆者不贊同“電子公安”是“虛擬公安”的說法。理由是，“電子公安”的本質是公安機關利用網絡平臺，以互動的方式向社會和公眾提供依法行使的一系列管理、執法、行政的信息服務；是公安實體業務工作通過互聯網站向公眾進行的“警務公開”。并不是像互聯網游戲中的虛擬人物和虛擬事件那樣，脫離現實社會。恰恰相反，“電子公安”是與現實社會緊密相連的，是公安機關的職能和作用的一個補充，是信息時代下的一個新的公安機關形態。

五、電子公安與電子警務建設的要點

以“金盾工程”為載體的“電子警務”建設，經過幾年的努力，在公安網上已經基本完成。但是，由于整個“電子警務”建設過程，也正是對“電子公安”的認識不斷深化和完善的過程，這樣，考慮為“電子公安”的信息處理和工作流程提供后臺信息支撐的功能還是有所忽略，因此是需要進行整合的。同時，“電子公安”的建設，也并不是僅僅以“警務公開”的形式把“電子警務”的信息簡單地進行發布，而是具有深刻地、不斷發展地內涵。

（一）電子警務的信息資源需要整合

公安機關的“電子警務”建設，主要是以公安內部管理、內部業務處理、公安機關之間業務流程為信息化對象，在專用的公安網內實現的信息化系統。系統的輸入和輸出，主要是考慮公安業務處理流程的需要，而對社會和公眾的信息需求，較少考慮其輸入和輸出格式。因此，作為“電子公安”的基礎，“電子警務”必須具備接受“電子公安”提出的信息要求和提供“電子公安”發布的信息資源。這需要對已經運行的“電子警務”的信息資源進行整合。可以說，具備接收警務公開和管理服務信息要求和結果信息的“電子警務”系統，才是一個功能完備和成熟的系統。而從預期的發展來看，構建一個成熟的“電子公安”體系，其基礎必然是成熟的“電子警務”系統。

（二）電子公安建設的“一站五功能”

電子公安”主要是公安機關對社會事務的管理和對公眾的公共服務等方面，在實現公安警務電子化的基礎上，實現公安工作機制和管理體系的高效重組，以形成的適應社會信息化發展的形勢。其核心內容是建構一個互聯網網站形態的公安結構體系。對其建設的要點，筆者認為是“一站五功能”。

“一站”是指在互聯網建立一個專門的網站，構成網上執法機關。即在互聯網上建立實現一個跨越時間、地點、部門的全天候的公安服務體。這是一個突破時間、空間限制、24小時在線的、主要存在于電子環境中的、依靠信息技術手段的、高效率的網絡公安機關。需要一個專門的部門的技術人員和信息管理人員維護其運行。

“五功能”是指這個網站必備的五個方面的功能。

一是網上警務公開。主要是公開群眾特別是網民有所疑惑的警務活動流程和重大警務活動的公告。盡管有些專家認為“透明政府”、“透明機關”是所謂理想的民主法制社會的必然要求，但是,把整個執法行政的業務流程，都在互聯網上公開，是對“透明”的片面理解。因為“透明”是為了說明公正公平，重點是訴求的合理性、程序的合法性和結果的公正性，并不是對每一個細節要求專業級的了解，就像我們了解汽車的性能是為了來確定乘坐車型的選擇，而沒有要求把汽車造成玻璃式的全透明的道理一樣。因此，對網上警務公開，重點就是把握“三性”，即訴求的合理性、程序的合法性和結果的公正性。首先界定訴求的合理性。即對群眾特別是網民所有的訴求，不是都進行警務公開，而是只對合理的警務公開訴求進行回應。這樣，不僅是確保網上公安運行高效率，更重要的是有效地維護了公安機關的權威性和嚴肅性。強調訴求的合理性，與“執法為民、熱情服務”是一致的，并不矛盾，是辨證統一的。對不合理的訴求，進行不合理原因的解釋。其次把握程序的合法性。在警務公開中，整個警務過程的程序合法性至關重要。因為群眾對公安機關的警務公開訴求，很大的解惑，就是在警務執法過程的合法性上，就是我們經常所說的“要個理”。因此，在我們進行每一次警務公開時，都要把警務執法過程的程序合法性作為重點內容，無歧義的予以公開，取信于民，服信于民。最后詮釋結果的公正性。即依法處理形成的結果。堅持合法下合理的原則，讓訴求群眾從法律和情感兩個角度都能接收公安機關的警務執法結果。在公布警務活動結果是，必須具有明確的法律法規、管理條例說明，從法律角度支持結果的公正性。

二是網上管理服務。是體現服務型公安機關的一個重要窗口和平臺。主要包括信息、管理、法規三項服務。信息服務主要是以公安網人口綜合信息資源的基礎數據，提供無償或有償的信息服務，湖南公安機關在這方面已經進行了很好的嘗試，值得充分借鑒。管理服務主要是涉及身份證管理服務、出入境管理服務、治安管理服務、戶政管理服務、消防管理服務、交通管理服務。體現網上受理、辦理、服務功能。法規服務主要是各種法律法規、管理條例的公告、解釋、案例。由于社會信息化最顯著的特點是人們對信息的需求加大，對信息依賴的程度加大，因此公安機關對網上的管理服務信息的提供，已經成為服務型政府機關的重要標志。

三是網上打擊違法犯罪。隨著經濟全球化、文化互滲化、社會信息化進程的加快，互聯網已經由技術層面的一種新興媒體，進化與現實社會既對應存在，又與之有千絲萬縷聯系的網上社會，是現實網下社會關系的一種表現。網上經濟發展迅速，網上銀行、網上政券、網上交易、網上期貨、網上購物，已經成為新型常規的經濟行為，據2006年底統計，網點已達三千萬個，網上商務交易金額C2C已經達到216個億。由此出現了大量違法犯罪問題，如網上賭博，網上偷盜，網上詐騙，網上賣淫。有資料表明，網上偷漏稅已達8億，每年還將以5億的速度遞增。因此，網上社會已經成為公安機關依法打擊違法犯罪、為經濟建設服務、維護網上網下社會穩定的一個新的領域。

四是網上治安管理防范。網上已經形成了一些特殊的群體，除了眾所周知的黑客（hacker的譯音，指未經授權進入他人網站的人）、博客（Blogger的譯音，指在互聯網上使用特定的軟件，在網絡上出版、發表和張貼個人文章的人）等外，如哄客（網上起哄人群的簡稱，就某個事件展開大規模和群體性的起哄、攻擊和制造事端的網民）、曬客（share的譯音，指在互聯網上把自己的東西和遇到的事情在網上公布，間接反映社會現象）、威客（witkey：的譯音，指憑借自己的智慧、知識和專業特長在互聯網上幫助別人解決問題并獲得報酬的人）等等。引起知識產權、輿論煽動、網上傷害等一系列新型治安問題。而且網上社會還出現了人門難以理解的文化變異現象，如網上結婚，網上家庭，網上生兒育女等。因此，同網下社會的公安機關的治安職能一樣，網上也要建立網上的治安防范體系，維護網上治安穩定。主要的任務是：網上巡邏檢查涉黃、涉賭、涉騙、涉哄等群體性網上活動，加強網上社會治安管理，構建健康和諧的網上社會。

五是網上對敵斗爭。敵對勢力特別是“法輪功”邪教組織已經把互聯網當成他們重要的造謠宣傳和信息傳遞的重要渠道，一些對社會不滿的敵對分子一有機會就在網上興風作浪，炒作造勢。這樣，互聯網不可避免地成為公安機關必須高度控制的敵情陣地，也是網監部門開展偵察的重要戰場。

（三）電子公安建設需要注意的三個問題

1、電子公安不能單獨建設。“電子公安”在技術層面理解，是一個互動網站。很容易使人理解可以單獨建設，實則不然。“電子公安”必須依靠“電子警務”的支撐，不能單獨建設。從本質上，“電子公安”是把科層制的樹型管理系統重構成扁平化的服務型組織結構，是實現公眾參與、公眾政府互動、提供優越公共服務的一個互動平臺。但是實現這個織結構和互動平臺，必須由“電子警務”的信息支持。因為只有“電子警務”是處理公安執法警務工作的實體，“電子公安”則是執法警務信息的入口和出口，以及執法警務工作流程程序合法化的公示板。內外有別，共生共存。這就是為什么筆者強調的“電子公安”是“電子警務”后發展階段，也是“公安信息化”的終發展階段的原因。

2、電子公安與宣傳網站有所區別。由于任何一項警務活動最終必定會產生一定的、真實的、物質化的輸出結果，因此電子公安的意義在于：通過使用電子和信息手段，增加了公安工作的空間和資源，使從原先直接的實體輸出，增加為實體輸出和網上輸出兩個通道。因此對“網上公安”的要求應該是：不能追求點擊量以確保其高效、暢通；不能追求信息的可讀性以確保其權威、嚴肅；不能追求技術的新穎性以確保其功能的完備。對“網上公安”的建設，應該讓廣大群眾特別是網民，通過網上公安廳（局），得到最權威的法律咨詢、最權威的政策解讀、最權威的案（事）件解釋和最客觀的新聞報道。在第一時間看到公安機關發布第一手的公正、公開、公平的信息。深刻感到公安機關在網上網下社會的執法是到位的，打擊犯罪是有力的，管理服務是熱情的，用實際警務的處理流程來宣傳公安，這是“電子公安”建設的目標。

3、電子公安是不斷發展的系統。從公安本身的結構和功能來看，“電子公安”意味著公安機關體系構造的根本變革，完全超越了工具性、技術性的界定，而具有民主政治的價值追求的終極性價值。因此“電子公安”是發展的、變化的，不是靜態不變的單一系統。這一點，同“電子政府”是一樣的。如在“電子政府”建設中出現的“吉林、福建、湖南三省的9個縣建立了‘村委會電腦選舉系統’，實現了對候選人資格的限制、秘密投票、公開唱票，農民可以實現按照自己的意愿選舉自己的領導人，而不再由鄉政府指派。”這已經遠遠超出了我們一般意義上對“電子政府”的理解，因為如立法、選舉、司法、監督等活動的涉及政治活動的信息化，具有跨時代的啟示意義，形成一些新政治現象，也不可避免地為“電子公安”賦予新的責權內容。因此“電子公安”不是一個固定模式的系統，而是隨著社會的發展進步不斷變革、更新的系統。