在人民不信任政府的氛圍下，美國政府創新獎設立，22年來，創新的模式是政府、市場和公民社會的合作關系，目標是建立低成本、優質、專業化、電子政府。網絡的出現不僅降低政府運行成本，還可以改善政府決策質量，提高透明度。成功的創新以是否提高了公民的福利為標準。 
文/楊雪冬

美國政府如何創新

政治創新是否是政府創新的組成部分，是中國與美國政府創新的根本差別

2008年，被視為美國政府創新“晴雨表”的美國政府創新獎，走過了22年歲月。3月底，該獎的組織者---哈佛大學肯尼迪政府學院安思民主治理與創新研究所，在波士頓舉行 “創新前沿”大型國際會議。

上個世紀末期以來，“政府創新”這個概念開始進入各國政府的官方文件中，成為政府改革的代名詞。美國政府創新的經驗也由于美國的實力地位廣受世界其他國家的重視。盡管美國政府層次多，富有多樣性，但是透過美國政府創新獎，我們依然能夠把握其過去20多年所面臨的問題、挑戰以及應對之策。

為什么人民不相信政府

在美國，對于政府的不信任有著深刻的社會文化基礎和悠久的傳統，而政府運行過程中出現的各種問題，又加劇了這種不信任。

上世紀80年代，正是里根―撒切爾主義盛行之時。為了走出長期的經濟滯脹，美國政府開始大幅度削減福利和政府規模，力圖用市場機制來恢復經濟繁榮和社會發展。政府的作用受到了來自左派與右派的激烈批評。

在左派看來，政府削減福利，是在放棄其社會責任；在右派看來，政府過多干預，破壞了市場的正常運行。“缺乏治理能力”和“政府治理過度”成了兩大罪狀，整個社會彌漫著對政府的強烈不信任。

正是在這種氛圍下，1986年，在福特基金會的支持下，肯尼迪政府學院創立了“美國政府創新獎”，力圖通過發現、宣傳、推廣不同政府層級上出現的創新，恢復公眾對政府的信心和信任。

曾經擔任過該項目負責人的阿蘭?阿舒勒教授，在創新獎創立第一個10年時，曾撰文談道，該獎的創立除了要發現和鼓勵創新外，還有其他兩個重要目的：一是要通過發現公共管理中的優秀創新來彰顯政治家與公務員身上具有的誠實、效率、負責等美德；二是要打破新聞媒體以及社會上對美國政府的偏見。

在他看來，美國媒體對于政府的報道只關注丑聞、失敗、低效以及人際關系等“壞新聞”，社會科學家以及政策研究者也只重視政府的缺陷和不足。經過媒體和學者塑造出來的消極的政府官員形象被傳達給社會公眾，既降低了他們對政府的信任，也阻礙了許多優秀人才進入公共服務領域。

20年后，肯尼迪政府學院的現任院長，曾經是克林頓政府時期社會福利改革設計者的大衛?艾爾伍德教授，在紀念美國政府創新獎創立20周年的會議上驕傲地說，盡管我們沒有從根本上改變美國的社會成見，但是我們讓更多的社會公眾認識到了政府創新的意義以及政府存在的理由。

從地方政府創新到聯邦政府創新

美國公眾對政府的信任程度從基層到聯邦政府依次遞減，這是美國的政治文化傳統。在美國政府創新獎創立之初，為了保證其能得到政府的積極響應，創建者將其定位為“美國州與地方政府創新獎”，只評選和宣傳推廣50個州政府以及眾多地方政府進行的創新。

美國政府創新獎每年都舉行評選。評選分五個環節，采用四個標準，包括：創新性、重要性、有效性和可推廣性。借助哈佛大學在美國社會中的影響力、美國社會對民間評獎活動的信任（典型代表是奧斯卡獎）以及評選標準和程序的客觀性，美國政府創新獎很快就獲得了全國性的聲譽。

1992年，克林頓當選美國總統后，把“再造政府”作為其一攬子改革中的重要內容，開始從學界延攬人才，幫助其制訂各項改革計劃。哈佛大學作為民主黨的大本營，自然成了克林頓政府的重要智庫。

美國政府創新獎也開始受到聯邦政府的關注。1995年，這個獎項在運行了9年后，正式更名為“美國政府創新獎”，將聯邦政府部門的創新也納入獎勵和推廣的范圍。

現在幾乎每年都有聯邦政府部門的創新獲獎。最新的獲獎項目是2006年的美國漁業及野生動物服務中心的“基層保護項目”和美國退伍軍人事務委員會的“健康信息技術”項目。前者通過社區合作在全國范圍獎勵自發的野生動物保護行為。后者則為全國退伍軍人建立電子醫療檔案，提高了醫務效率、降低了醫療成本并改進了醫療方案。

“美國政府創新獎”日益炙手可熱，僅2006年就有1000多個項目申請，社會支持也不斷加強。2001年、2003年，福特基金會和安思基金會先后提供了大筆捐助資金，目前每個獲獎項目的獎金達到了10萬美元。

在美國政府創新獎的影響下，一些國家也創辦了類似的獎項。從而形成跨國的政府創新網絡，推動了政府創新的擴散。比如巴西的“公共管理與公民參與獎”，墨西哥的“地方政府與管理獎”，秘魯的“地方治理與公民參與”項目，智利的“公民權與地方管理”項目，菲律賓的“優秀地方獎”，南非的“創新獎”以及中國的“中國地方政府創新獎”。

美國政府創新了什么

在美國這個政治制度高度成熟的社會中，政府創新并非像人們預想的那樣容易。這一方面是因為制度的成熟，另一方面也在于保守是政府運行的常態。即便是定期選舉，也難以對當選官員產生太多的壓力，因為當選之后就沒有了直接競爭的對手。更重要的是，文官與政治官員的雙重體制，使得政府創新常常陷入主體模糊的狀態。

盡管如此，在過去20多年來，美國各級政府在全球化、市場化和信息化浪潮的推動下，在成熟的制度框架中進行了諸多的創新。在美國學者看來，這些創新雖然不是對整個體制進行重大修改的政治創新，而是以提高現有制度運行效果為目標的公共創新，但是其最終歸宿則是加強民主治理體制。

政治創新是否是政府創新的組成部分，是中國與美國政府創新的根本差別。

這些分布在公共管理和公共服務領域的創新，體現了政府治理模式的變革，即政府不再是解決公共問題的單一主體，需要依靠市場機制、公民社會的合作來共同解決公共問題，以動員資源，改善公共服務。政府、市場和公民社會的合作關系構成了政府治理變革的新模式。

具體來說，這些創新體現了美國政府改革所追求的目標：

其一，建設低成本政府。政府效率低、浪費資源以及把錢用錯地方，一直是美國公眾不信任政府的首要原因。減低政府成本，首要就是削減政府規模。

克林頓執政時期，將美國政府裁員17%，這遠遠超過所有人的預期。值得注意的是，這次改革并不是由于經濟危機，而是來自降低政府成本的理念。美國政府成功地利用經濟繁榮，將裁減下來的人員轉移到不斷發展壯大的私人部門里。但是，政府成本減低的根本目的是要保證政府的有效性，因此不能只在政府規模上做“加減法”，必須對政府人員結構和分布進行調整。也是在克林頓執政時期，美國政府將裁員獲得的開支剩余用來增加警力，有效地降低了犯罪率。

其二，建設優質政府。按照美國政府創新獎的標準，所有的政府創新都要以提高政府質量為目標。從上世紀90年代初開始，美國聯邦政府開始實施客戶服務標準，一些州和地方政府也開始采取類似措施。在諸多創新中，最有代表性的是績效評估。許多政府部門根據服務的對象、自身的職能建立了可衡量的、定量化的評估體系。

此外，高水平的公共服務并非只能依靠政府，私人部門和非營利部門也可以參與進來。1996年美國通過新福利改革法案，授予非營利組織、營利組織和宗教組織為窮人提供服務的合法權利。布什政府允許宗教組織為了實現社會目標而動用政府的經費。這是為了共同服務社會，政府允許非政府組織使用政府經費的又一個案例。

其三，建設專業化政府。在美國，由于私人部門的發達，公共部門面臨著巨大的人才競爭壓力。除了薪酬方面落后于私人部門外，政府部門在員工的培訓上也不具備競爭優勢。正如美國公務員領袖凱?科爾斯?詹姆斯曾經說的：“50年代的政府公務員基本上是由辦事員組成的。僵化的公務員管理體制造成了庸人政治。”

過去20多年中，美國政府為了吸引優秀人員進入公共服務隊伍，努力廢除舊的公務員系統中的一些自相矛盾的規定。比如，布什政府通過的建立新的國土安全部門的法律中，部分內容就不受過去的公務員法律制約。在州層面，一些州政府比聯邦政府的改革步伐更大，1996年，佐治亞州廢除了公務員體制，建立了類似私人部門的人力資源管理系統。

其四，建設電子政府。總結過去20年的政府創新獎獲獎項目，可以清楚地發現，從90年代后期開始，與電子政府建設有關的創新占據了很大的比例。美國各級政府投入了大量資金用于政府網站建設。幾年前美國農業部獲得政府創新獎，主要原因就是將有機農場法案的意見稿放到網上，供農場主、環保主義者和各界人士討論。

在美國學者看來，網絡的出現使技術創新與制度創新的互動與轉化成為可能。通過建設電子政府，不僅可以降低政府運行成本，還可以改善政府決策質量，提高透明度。■

（作者為中國地方政府創新獎的主要組織者之一）

美國政府創新的14條經驗

1、政府管理要從官僚控制的視角轉變為公民和服務使用者的視角。

2、合作機制的利用以及某些市場原則和做法的采取有利于政府管理，公共服務領域的競爭也可以改變政府對公共服務的壟斷，減少政府的冷漠。

3、公民也是消費者，公民的滿意度是衡量政府績效的惟一合適標準。

4、一些私人部門的創新，比如績效預算、成本核算、彈性預算賬戶等也可以應用于公共管理部門。

5、對社會的治理不再是政府的特權，公民社會、市場都能發揮作用。

6、政府也可以采取競爭原則并且把自己承擔的任務分包給私人部門，以利用它們的比較優勢。

7、國家的合適作用是為發展創造能動的環境并且賦權給公民。

8、政府在改革過程不應該創造出新的官僚。

9、盡管政府的一些責任可以轉交給私人部門和公民社會，但是政府并非過時無用的。政府依然是社會公正的維護者和社會安全網的提供者。

10、政府官員是富有創造力的創新者，他們創新的動力不是經濟收入而是公共服務倫理。

11、在一個日益多元的社會中，民主政府在保持基本政治制度的同時，必須創新自己來滿足多元社會的多樣需要。

12、盡管公平和效率并非總是可以兼得，但是創新要努力加強民主制度和程序的完善和強大。

13、成功的創新必須以是否提高了公民的福利為標準。

14、政府創新是實現目的的手段，而非目的。創新的目的一直是，也必須是提高生命的質量并使政府能回應公民的要求。