最近在參加一些有關電子政務的討論后發現，許多長期從事電子政務推進工作的同志都有某種失落感。他們覺得，中央與地方信息化推進機構改革以后，又面臨保增長的嚴峻經濟形勢，電子政務在決策層和執行部門的重要性都在下降，未來的電子政務推進會受到很大的影響。這種憂慮應該說有一定的道理，反映了目前的現實和電子政務發展所面臨的困境。但是，筆者認為，在新的形勢下，要推動電子政務的發展，不可能也不能僅依靠來自領導層或者執行部門的推動，而是要清楚地認識我國電子政務的發展階段，全面調動電子政務發展的各種推動力，以實現電子政務工作新的突破。觀察近年來我國電子政務的發展，可以將其主要推動力歸納為政府推動、市場推動、法治推動、社會推動、競爭推動等5 個方面。本文試對這幾類推動力作客觀分析，提出當前中國電子政務發展推動力培育的思考。

一、政府推動
由于我國的改革開放采取的是自上而下的“變法”模式，通過“松綁”改變權利過于集中的弊端，通過政府作用快速培育市場機制，因此，同其他領域一樣，電子政務的初始動力只能是來自于政府。回顧我國電子政務的發展歷程可以發現，不論是最初的辦公自動化、“三金”工程，還是后來的“政府上網”、中央17號文件，均是政府推動的最典型體現。
在變法模式啟動之初，由于政府權力巨大，市場、法治、公眾參與等要素都尚未發育成熟，因此，來自于政府的推動必然是決定性的第一推動力，這是變法模式的一個基本特征。同時，對于轉型國家而言，政府推動還具有力度大、見效快的特點，能夠通過行政組織快速加以落實。在電子政務準備度相對不足的情況下，我國的電子政務能夠迅速普及，在短時期內發生巨大變化，政府推動可以說居功至偉。
但是，政府推動不是沒有缺陷，其最大弊端在于缺乏連貫性，容易隨施政重點目標轉移而發生推動力衰減現象。一旦政治領導人注意力轉移或者執行機構工作重點調整，這種推動就會失去動力甚至停滯。當前一些業內人士對電子政務發展有擔心，其實就是這種缺陷的反映，它也說明我們的電子政務工作還沒有真正走出單純依靠政府推動的發展階段。同時，政府推動必須依靠傳統的科層制與部門架構，而電子政務需要的是網絡結構與政府流程再造。因此政府推動的最終結果極有可能與電子政務的基本要求背道而馳，這是政府推動的另外一個致命缺陷。實踐中，電子政務系統越多，部門壁壘越森嚴，信息化條件下政府信息資源越難共享等問題，都根源于傳統的政府推動模式與電子政務規律的內在沖突。可見，政府推動的電子政務發展到一定階段必然會出現推力衰減和內在沖突等問題。這個時候，與其期望更多的政府推動（其結果是新一輪的惡性循環），還不如進行根本調整，更多發揮其他機制的推動作用。

二、市場推動
在“變法”模式之下，市場機制本身是由政府培育的，其邊界與作用的程度也取決于政府的寬容度。因此，市場機制最初不可能發揮第一推動力的作用，這是發展中國家與發達國家電子政務初始條件的最大區別。但是，一旦市場機制得以確立，市場配置資源的作用就會發揮，市場主體的創造性也就會被釋放出來。到這個階段，就應該更多地發揮市場推動的作用。其實， 類似于google、microsoft、這樣的大大小小的市場主體對于電子政務的實際推動作用不亞于任何一個政府部門。考察我國電子政務的發展過程可以發現，最初的電子政務都是“電子+ 政務”的方式，通過政府部門內設的信息中心來實現電子政務的目標，可以說是一種自給自足的政府推動方式。隨著電子政務的發展， 市場的作用越來越大，從最開始的政府采購到后來的運維外包，再到各種形式的公私伙伴關系出現，可以清晰地看到一條市場推動力遞增的軌跡。
由于市場機制本身具有自發調節的特點，因此，它具有可持續性。正好可以克服政府推動之下推力衰減的問題；同時，由于市場具有有效配置資源和邊界不斷擴張的特點，因此，它可以有效地打破各種瓶頸和障礙，實現資源、技術、體制等方面的整合，避免政府推動之下的內在矛盾。可見，要破解我國電子政務目前面臨的政府推力衰減困局，答案也許并不在政府本身，而應該放寬視野，通過體制與機制創新，讓市場機制在電子政務推動過程中發揮更大的作用。
當然，在強調市場作用的同時必須清醒地認識市場機制本身的局限。由于市場主體以經濟利益為其主要追求，效率與效益是主要的評價標準，因此，諸如平等、普遍服務、公正、安全等社會目標并不在市場主體的考慮范圍之內，而作為電子政務主體的政府必須考慮這些社會目標。除此以外，從實踐看，小型市場主體存在不確定、不規范的問題，難以為政府的電子政務努力提供持續支持；大型市場主體存在壟斷問題，會帶來社會效益的損失以及相關的信息安全擔憂。由此可見，電子政務既要依靠市場推動，又不能迷信市場萬能。要解決市場失靈問題，不但要加強政府作用，更要建立法治權威。

三、法治推動
法治是人類發明的社會治理的最有效方式，它可以避免上述兩種推動方式的缺陷，既有可持續性和權威性，又重視公平正義價值。在正常狀態下，法治應該是主要的社會治理方式，也應該是推動電子政務的主要方式。正因為如此，發達國家推動電子政務主要依靠法治，人們在討論影響電子政務發展的障礙時，也都是將傳統法律規則的不適應當作首要的問題，并通過大量的修法、立法活動為電子政務發展開辟道路。在經濟合作與發展組織（O E C D ）列舉的電子政府外部障礙中，法律障礙高居第一位。在歐盟資助的一項研究中也發現，法律變革是電子政府得以成功應用的必要條件之一。因此，經合組織提出，電子政府能否成功，取決于政府能否提供一個適宜的法律架構。因此，近年來各國在推進電子政府的過程中，普遍重視法律制度建設，可以說已經出現了一個電子政府立法的浪潮。
對于發達國家而言，由于其信息化發展水平高，各種社會條件具備，電子政府準備度相對比較成熟，因此，其電子政府發展必然會有從自發階段到變法階段兩個過程。從現實情況來看，電子政府都是率先在發達國家的個別部門或地方首先被采用的，然后再逐步向整個政府層面推廣。電子政府發展的自發階段與變法階段對于立法的要求不同：前者要求誘致性制度變遷，并不迫切需要進行綜合性的立法；而后者要求強制性制度變遷，必須有綜合立法提供支撐。因此從理論上講，可以說在發達國家存在選擇立法的臨界點問題，并通過制定電子政府法在臨界點上實現電子政府發展模式的轉變。從這個角度看，隨著電子政府的發展，發達國家制定電子政府法的趨勢必然會加速，是一個不可回避的選擇。
對于發展中國家而言，其信息化與電子政府的發展都采取的是跨越式發展路徑，是在國際環境發生深刻變化的情況下，即使本身基本條件并不成熟也不得不全力推進的一種變法策略。盡管在變法過程中也存在著大量的自發制度變遷或者由點到面的漸進推廣過程，而且這種過程對于保證變法的成功有時候具有決定性的意義，但是總體而言，發展中國家的電子政府并不存在明顯的兩階段推進特征，主要展現的是一種強制性制度變遷的軌跡。在這種發展模式之下，制定電子政府法的時機選擇相對而言比較容易確定，不存在選擇臨界點的問題，立法時機可以說是越快越好。
在我國，由于方方面面習慣了政府推動方式，所以，面臨機構改革后的新局面，電子政務的發展很容易感覺失去了抓手和工具，難以適應這種新局面；過去布置的工作也沒有執行的連續性。這種局面，其實說明法治在推動電子政務發展方面的作用還遠遠不夠，導致政策變化的震蕩效應過于劇烈。為此，我國更需要加快電子政務的立法、修法進程，實現以政府推動為主向以法治推動為主的范式轉變。
到目前為止，我國仍沒有一部法律或者行政法規專門規定電子政務，明確提到“電子政務”概念的法律文件只有一部，即《行政許可法》第33條。可以看到，現行電子政務的規定大多屬于部委規章或者地方立法，其效力層級比較低。法律規范層級不高容易導致一系列的問題：首先，由于缺乏高層級的法律規范，無法確立電子政務的戰略地位，造成政策與法律的脫節。近年來，我國的電子政務只能依靠高層的政策推動，缺乏法律所具有的持續推動力度。一旦中央政府的政策目標發生變化或轉移，電子政務工作就會受到明顯的影響。其次，由于缺乏高層級的法律規范，在實際工作中，一旦推動電子政務的舉措與其他法律規范抵觸或者不一致（比較明顯地體現在政府機關的信息共享領域），就很容易造成法律上的障礙，無法推動電子政務向前發展。再次，由于缺乏高層級的法律規范，使電子政務在不同的地方與部門容易造成各自為政的局面，無法統一規范與標準。我國電子政務領域目前所存在的“體制不順”、“縱強橫弱”、“信息孤島”與“重復建設”等問題，其中根源之一就在于缺乏高層級的法律規范與標準。最后，由于法律層級不高，目前的規定大多偏重于具體的管理措施與手段，而對于如何通過信息通信技術來調動人們的積極性和更好地實現網絡環境下的基本權利方面的規定比較缺乏。
作為信息化立法的一個成功案例，《政府信息公開條例》可以說提供了很好的佐證。最初，推動制定該條例是國務院信息辦的一項主要工作，也是中央17號文件的明確要求。在中央紀委、國務院信息辦的聯合推動下，該條例得以制定并于2008年5月1日開始實施。今天，盡管國務院信息辦已經不復存在，中紀委也淡出了條例實施的具體組織工作，但是，該條例的實施絲毫沒有受到這些組織機構變動或者推動主體變化的影響。這種以不變應萬變的自組織能力和再生能力，體現的正是法治的權威、法治的力量。可見，電子政務要獲得持續發展的推動力，只能依靠法治。
當然，法治也不是萬能的，也有其局限性，如成本較高，對制度稟賦的要求較全面等。尤其在社會轉型國家、法制權威的確立往往需要一個逐步的演進過程，難以一步到位。對于法律規則，始終有一個避免陷入兩難的選擇問題：既不能倒向法律虛無主義，也不能陷入法律形式主義。可見，在社會轉型的過渡階段，法治作為一種治理手段有時還難以發揮根本性、全局性的作用，必須與其他治理方式相結合；規則的有限性也決定了不能孤立地適應規則，必須將法律放到社會中進行選擇。對于電子政務立法而言，則意味著必須處理好原則性與靈活性以及法律原則與法律規則之間的關系；既將電子政務納入法治調整的軌道，又避免過于僵化的規定束縛電子政務的創新和發展。

四、社會推動
電子政務的根本目的在于為公眾提高更好的信息和服務，推動社會進步，因此來自于作為使用方的公眾和社會的評價或需求既是評判電子政務成功與否的最終目標，也是推動電子政務發展的最大動力。公眾推動電子政務的形式有兩種：一種是以使用者需求的形式出現，一旦公眾從電子政務中獲得了信息和服務，嘗到了互聯網和電子政務帶來的甜頭，不但任何力量都不可能逆轉或者延緩這種趨勢，而且電子政務本身也必須不斷調整以滿足公眾的需求；另一種是以主權者參與的形式出現，只要公眾能夠參與電子政務發展的決策和監督，發出自己的聲音，電子政務也就獲得了來自社會的直接支持，最后的決策也就必須反映最大多數人的最大利益。因此，廣泛的公眾參與（其實也就相當于無形的投票），既能有效糾正市場力量失衡的現象，也能使政府決策保持連續性，避免朝令夕改，還能為法治提供最終的力量來源。由此可見，目前電子政務面臨的推力缺乏，其實與公眾參與渠道不暢以及公眾需求未能在電子政務發展中獲得充分重視有很大的關系。不以提供公共服務為中心，不切實還權于民，不擴大公眾的有序政治參與，電子政務就不可能找到扎實的根基。
當然，工作參與本身也需要受到規則的約束，需要與專家知識相結合，需要保護少數人的權利。與其他推動方式一樣，社會推動既不是惟一的，當然也不是萬能的，也必須與其他推動方式相互融合，相互促進。

五、競爭推動
學術界普遍承認，不同地方之間的區域競爭是中國經濟改革能夠取得重大成就的最重要驅動力。由于地區差別的存在，促使不同地方不斷改進制度，由此促進了經濟的發展和社會的進步。同時，中國的改革事業也是在面臨被開除“球籍”的危機時刻啟動的人類歷史上的一次偉大嘗試，對外開放，勇敢地參與國際競爭，一直是貫穿改革過程始終的一條主線。仔細分析中國的電子政務發展過程，也可以發現同樣的規律在發揮作用，電子政務的許多制度創新與其說是來自于有意識的部署，不如說是來自于競爭壓力更為合適。因此，只要我國對外開放的決心沒有改變，只要鼓勵地方競爭的制度條件不發生變化，競爭所帶來的電子政務推動力就用永遠也不會枯竭，暫時的政策調整或者重點轉移也就沒有那么可怕。當自上而下的推動力出現衰減時，需要思考的是如何更多發揮自下而上的地區競爭推動作用；當體制內難以凝聚充分的改革決心時，需要放開眼界，站在全球競爭的高度，居安思危，重新啟動改革的進程。

結語
通過對電子政務發展推動力的分析，可以清楚地看到，中國的電子政務已經進入到新的發展階段，正在經歷從政府推動的啟動階段向需要多種推動方式的縱深階段演化。政府機構的調整與政府推動力度的變化，只是整個進程的一個反映。如果能夠從這個角度認識問題，順勢而為，盡快發育不同的推動機制，那么電子政務必將邁上新的臺階，迎來新的高潮。□