編者按：應國家科技教育領導小組的邀請，國家信息化專家咨詢委員會副主任、聯合國經濟和社會事務部高級顧問周宏仁博士2月27日在京做了題為《電子政務全球透視與我國電子政務的發展》報告。本報摘要刊登這個報告的講稿，以加深讀者對我國發展電子政務的認識。 

大勢所趨歷史機遇 

電子政務已經成為治國不可或缺的工具，也是加快我國現代化進程的一個新的機遇 

信息技術的迅猛發展，特別是互聯網技術的普及應用，使電子政務的發展成為當代信息化的最重要的領域之一。根據聯合國教科文組織的調查，89％的國家都在不同程度上著手推動電子政務的發展，并將其列為國家級的重要事項。事實上，電子政務已經迅速地列入了所有工業化國家的政治日程。 

電子政務的發展之所以受到世界各國政治家的重視，一方面是因為政府是全社會中最大的信息擁有者、最大的信息技術的用戶，有效地利用信息技術，可以建立一個更加勤政、廉政、精簡和有競爭力的政府；另一方面也是因為信息技術能夠使人民更好地參與各項決策活動的政府，從而促進全社會的進步。 

現有的政府組織形態是工業革命的產物，已經存在了200年以上。隨著網絡時代和網絡經濟的來臨，管理正由傳統的金字塔模式走向網絡模式。政府的組織形態也有可能由金字塔式的垂直結構向錯綜復雜的、水平的網狀結構轉變，減少管理的層次，以各種形式通過網絡與企業和民眾建立直接的聯系。因此，許多國家的政府和學者將電子政務發展的過程看作是對原有的政府形態進行改造的過程，希望通過不斷地摸索和實踐，最終構造出一個與信息時代相適應的政府形態。 

電子政務的發展既是我國現代化進程中不可或缺的一環，也是加快我國現代化進程的一個新的機遇。江總書記明確指出，“四個現代化，哪一化也離不開信息化”。我國政府的現代化也離不開信息化。在信息時代，就像管理信息系統是管理企業必備的手段一樣，電子政務已經成為治國不可或缺的工具。 

信息化使許多政府原來不可能做到的事情不僅可以做到，而且可以做得更快、更好，幫助政府實現對國家的有效管理。今天，無論經濟與社會的發展或者國家安全的保障，都不能沒有電子政務的支持。 

電子政務的發展對我國的經濟和社會發展，特別是信息產業的發展將有著十分重要的影響。電子政務的發展還將對我國各行各業信息化的發展起著示范作用。電子政務的發展使我們能夠在建設有中國特色的社會主義的同時，建設一個適合我國國情的現代化的政府。 

梳理主線規范業務 

以政府業務流為主線，利用信息技術重新梳理，可以有效推進政府部門的職能轉變和機構調整 

如何實現由“現有的政務”到“電子政務”的轉變，是一個十分復雜和困難的問題，決不是有了投資，買了設備和軟件，或者說政府上網，就可以輕而易舉地解決的問題。 

以政府業務流為主線按照朱?F基總理“政府信息化的發展要與政府職權能轉變相結合”的指導思想，我國電子政務的發展應該以政府的業務流為主線，而不是以政府的部門或地區為規劃電子政務發展的基礎。 

以政府業務流為主線發展電子政務實際上就是利用信息技術給政府重新“梳一次辮子”。把那些最急需的政府業務流的“辮子”先梳理出來。等到按照優先順序把“辮子”梳完了，一個電子政務的總體結構就出來了。那些沒有梳進“辮子”的業務流就是要轉變的政府職能；而那些沒有梳進“辮子”的部門就是要調整的政府機構。以標準化和規范化為方法 

我國大大小小的政府機構數以萬計。如果采用個體經濟的辦法任由部門各自開發自己的系統，不僅將浪費大量的資源和時間，更由于缺乏標準化和規范化，政府之間、政府部門之間的各種系統勢必難以兼容，信息資源難以共享。 

實際上，電子政務中包含許多的標準“零部件”，如人事、財務、計劃、公文、檔案、器材、考勤等等，不下數十種。如果這些“零部件”都規范化和標準化并由企業來開發，不僅可以節約大量的資源，還可以形成和支持一個相當大的軟件產業。 

政府信息系統的建設并不一定非要政府投資不可，民眾也是電子政務的一個“財源”。政府的職責是完成法律賦予政府的職能，不是信息系統的開發。因此，在電子政務的發展中，政府的角色是準確地提出對信息系統的要求，實現對信息化的有效管理，系統開發的任務應該留給企業去做。如果每一個政府部門都建立一支隊伍去搞本部門的系統開發，不但成果不能商品化，而且為內部人員非法修改系統和犯罪提供了機會。 

分步發展循序漸進 

建設一個成熟的電子政務可能需要十幾年甚至數十年時間，這是一個持續的發展過程 

起步階段政府信息網上發布是電子政務發展起步階段較為普遍的一種形式。大體上是通過網站發布與政府有關的各種靜態信息，如法規、指南、手冊、政府機構、組織、官員、通信聯絡等。 

政府與用戶單向互動在這個階段，政府除了在網上發布與政府服務項目有關的動態信息之外，還向用戶提供某種形式的服務。這個階段的一個例子是用戶可以從網站上下載政府的表格（如報稅表）。美國政府規定，聯邦政府的最重要的500種表格必須做到可以在網上下載。 

政府與用戶雙向互動在這個發展階段，政府與用戶可以在網上完成雙向的互動。一個典型的例子是用戶可以在網上取得報稅表，在網上填完報稅表，然后，從網上將報稅表發送至國稅局。在這個階段，政府可以就公共工程項目，或某個重要活動的安排在網上征求民眾的意見，民眾也可以就自己關心的問題向政府提出詢問或建議。 

網上事務處理援用上面舉過的例子，如果國稅局在網上收到企業或民眾的報稅表并審閱后，向報稅人寄回退稅支票；或者，在網上完成劃賬，將企業或民眾的退稅所得直接匯入企業或民眾的賬戶。這樣，民眾或企業在網上就完成了整個報稅過程的事務處理。到了這一步，可以說，電子政務在民眾報稅方面是趨于成熟了。 

顯然，這個階段的實現必然導致政府運行方式的改變。原來政府與民眾的“接口”是在辦公室，現在則移到計算機屏幕上了。因此，需要調整原有的某些政府部門及某些人員；設立一些新的部門及新的崗位；重組政府的業務流程。如果一個部門說它已經實現了電子政務，而機構和運行方式卻原封不動，那么，這個部門的信息化肯定是不成功的。 

上面所舉的的例子，只是政府數百個業務流中的一個。這數百個業務流的信息化不可能同時進行，只能按照輕重緩急，根據需要和可能，一批一批地開發。因此，建設一個成熟的電子政務可能需要十數年甚至數十年的時間，是一個持續的發展過程。 

確保安全把握分寸 

不能將安全問題絕對化，不是“越安全越好”。一個門需要幾把鎖，取決于門里放了什么東西。 

不同的電子政務應用系統，對于安全的要求是不同的。因此，不能將安全問題絕對化，不是“越安全越好”。一個門需要幾把鎖，取決于門里放了什么東西。顯然，鎖越多，“安全”的成本就越高，門的使用效率就越低。因此，必須根據實際的系統要求，實現“恰到好處”的安全。換言之，在設計系統安全措施的時候，必須根據系統的實際應用情況，考慮安全、成本、效率三者的權重，并求得適度的平衡。 

目前，國內有一種趨向，好像建一個系統就要搞一個獨立于互聯網的專網，理由是要確保系統的安全。專網太多，不僅將使電子政務的投資急劇增加，而且，也會造成極大的浪費。專網太多，還給政府信息系統的資源共享造成許多壁壘，降低了作為一個整體的政府信息系統的效率，給中央政府為了監控和決策而獲取信息帶來了很多困難，利少弊多。為了保證國家的核心機密，有必要建設若干個獨立于互聯網的專網。但是，進入這種專網的系統越少越好。因為，進入這種專網的系統越多，專網的安全就越沒有保證。 

因此，有必要加強電子政務安全的科學管理。什么系統需要專網，什么系統不需要專網；什么系統需要加密措施，什么系統不需要加密措施，應該通過系統的安全評估來回答。 

安全評估應該從政治上、經濟上、技術上回答系統中的信息究竟有多么重要，在安全上究竟受到哪些潛在的威脅，這些威脅有多么嚴重，如果信息或系統受到侵害將造成什么后果，才能確定系統究竟需要什么樣的安全措施。 

突出政務知難而上 

“電子政務”中的關鍵字是“政務”，而不是“電子”！如何克服形形色色的社會阻力是電子政務能否成功的重要因素之一 

從國外的情況來看，電子政務的發展遇到兩個主要的難點。 

第一個難點是電子政務的一體化問題，即政府部門之間信息系統的一體化及中央與地方政府之間信息系統的一體化問題。但是，由于職責的劃分和各種各樣的利益沖突，這是一件非常困難的事情。從國外的經驗來看，一個強勢的中央政府的集中、統一的領導比較有利于國家信息系統的一體化、標準化和產業化。 

第二個難點是所謂數字鴻溝問題。如果不能做到民眾普遍上網，那么電子政務只能是為少數人提供了方便和服務。事實上，那些最需要政府提供服務的人（如社會救濟）往往可能正是那些無法上網的人。為了克服這個難點，許多國家都想了很多辦法。如意大利的波哥納市向所有的民眾提供免費上網和電子郵箱；加拿大和新加坡向低收入家庭提供購買計算機的補助；牙買加利用郵局，英國利用公共圖書館，印度利用公共信息亭等方便民眾就近進入政府網站。 

電子政務之所以成功率不高是因為存在著一種普遍的誤解，即把它當作是技術人員的事，認為給了錢、給了人，事情就可以辦成。事實上，電子政務最需要的是政治領導，而不是技術領導。因為，電子政務是一場改革，在某些方面甚至是一場革命。沒有強有力的政治領導，個人和集團的利益無法觸動，利益沖突無法協調，標準規范無法統一，系統無法一體化，資源無法共享，重復建設無法避免。許多國家的實踐都證明：“電子政務”中的關鍵字是“政務”，而不是“電子”！ 

在我國，政府各部門中還沒有真正建立起一種有利于電子政務和信息化發展的計算機文化。電子政務的發展將不可避免地遇到各種各樣的社會阻力，特別是與某些部門或集團的利益發生沖突的時候，影響到少數人的權利和利益的時候，要求政府行為更加透明而使得貪污、瀆職不易發生的時候。因此，在電子政務的發展過程中，如何克服形形色色的社會阻力是電子政務能否成功的重要因素之一。