當前電子政務建設已從注重基礎設施轉向注重信息資源組織、服務和應用系統開發上,也就是我們通俗說的“電子”轉向“政務”時期。如何有效地對政務信息進行統一管理、綜合開發和利用,已成為電子政務發展的關鍵環節。

在目前電子政務體系中,政務信息被割裂為現行政務信息與歷史政務信息兩個主要部分,分別由政府的信息中心(或電子政務辦公室)和檔案館(或由檔案館為依托組建的數字檔案館)來管理,呈現前后端相對脫節的狀態。隨著時間的推移,電子政務系統應用的不斷發展,信息中心在現行政務信息的管理、服務與維護方面的缺陷暴露出來了:一是信息中心不保存以往的政務信息,整體信息量不大;二是它雖有技術與專門人員,但缺乏政務信息長期有效管理的經驗;三是政府的信息中心不具備面向社會服務的特征與功能。另外,數據結構演變得越來越復雜,以往用來處理數據的關系數據庫就顯得相對簡單,不利于表達復雜的數據結構,也不利于存儲龐大繁蕪的數據。而作為傳統檔案館功能延伸的數字檔案館,雖然在海量信息存儲以及信息服務方面都有所提高,但同樣也存在著一些問題:一是其保管的政務信息類型主要為歷史政務信息,基本上不包括現行政務信息;二是技術力量相對薄弱;三是主要從事政務信息的“后端”環節管理,不足以影響全局等。總之,就目前歷史政務信息與現行政務的兩方面管理而言,都存在明顯的缺陷。

從以往的發展勢態上看,信息中心和數字檔案館就像是兩條平行軌道,各自管理著不同階段的政務信息。這種管理模式,不僅割裂了政務信息歷史和現實之間的聯系,也在無形之中加重了體制隔斷的色彩,既不便于政務信息的統一管理,也無法有效滿足政務網和公眾網對于政務信息利用的要求。

為此,有必要設計一個電子政務數據中心,來適應政務信息統一管理及開發利用的雙重需求,整合信息中心和檔案部門兩方面的力量,結合技術與管理的優勢,基于數字檔案館打造電子政務數據中心,或者基于電子政務數據中心的思路組建數字檔案館。為此,本文特此作一探討,說明兩者共建之必要。

共建的實踐需要——前端與后端結合的實際需求

我國在電子政務的建設過程中,已經意識到信息資源缺乏統一管理問題對于信息共享的阻礙。信息資源缺乏統一管理,既有橫向的部門和系統之間的隔斷,又是縱向的前后端分離。因而,解決政務信息前端管理與后端管理相對分離問題,有著實際的客觀需求。

首先,國家的有關方針政策反映出“信息共享”的建設趨勢。2004年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》提出“加強信息資源開發利用,切實推進電子政務,加快統一平臺網絡建設,實現信息資源共享”。2006年3月頒布的《國家電子政務總體框架》中也指出:“電子政務建設應以信息資源建設為主線,將進入以深化應用為顯著特征的新的發展階段。”

其次,政務信息管理中重要問題之一就是電子文件的管理,這也是檔案部門面臨的重要任務。電子文件必須與電子政務活動緊密相連,而我國的電子文件的管理總體上呈現分散局面。各地區、各機構電子文件管理工作仍具有很強的自發性和分散性特征,特別是中央國家機關電子文件的管理幾乎完全處于“各自為政”的狀態。隨著電子文件數量的增多,不少地區、機關根據自身的理解和技術水平研發了大量異構的電子文件管理系統,文件格式、數據結構標準的規定各不相同,既給電子文件的長期有效保管帶來困難,同時也妨礙了當前信息資源的整合和共享。

最后,從數字檔案館建設思路上考察,我國檔案部門是本著“一攬子”方案解決問題的,即既解決傳統檔案的數字化管理,又解決電子文件的歸檔管理,同時又承擔其他信息的管理。比較典型的有深圳模式、青島模式、杭州模式和蕭山模式等①。雖然其中重要任務之一就是解決電子文件管理問題,但這些數字檔案包模式的功能邊界都局限于檔案系統之內,雖然國家檔案局等部門也陸續頒布了一些電子文件管理的標準和辦法,但至今尚未把電子文件的管理提升到國家戰略的高度上去。使得數字檔案館在電子文件的管理上始終還是一個“后端”角色,并沒有走向真正意義上的“前臺”服務。只注重歷史政務信息保管的舊思路,也造成了其在現行政務信息管理上的漏洞和缺憾。

因而,針對實際部門而言,確立電子政務數據中心和數字檔案館的共建模式,體現出聯結政務信息的前端與后端管理,提供一種源頭控制、頂端設計的思路,實施政務信息的全程管理。

共建之理論意義

電子政務建設是一個宏大的課題,既涉及組織結構、基礎設施、管理制度、管理體制,又涉及各類技術運用、業務系統和信息資源管理。作為后端政務信息管理機構的檔案部門介入電子政務,不可能深層次地介入到組織結構、管理體制調整,也不具備技術優勢,因而,檔案部門只有在信息資源管理上尤其政務信息管理方面發揮自身優勢。

電子政務發展從信息資源管理上,已經歷幾個階段,呈現比較明確的管理需求。

第一階段是面向數據的第一代電子政務,其以政府內部的辦公自動化和管理信息系統的建設為主要特征,這一代電子政務的最終結果是在有效提高辦公管理效率的同時,也形成了一系列的信息孤島。第二階段是面向信息處理的第二代電子政務,其特征是塑造一個具有更高效率、直接面向公眾服務的“直接”的電子政務,其實施結果是以網絡為中心建立通信基礎平臺,并以非結構化數據的信息流為主要的存儲和處理對象,應用的領域也逐步延伸到政府職能的各個方面,有效地提高了政府的辦公效率和管理質量。

第三階段是面向知識處理的第三代電子政務,其特征是在政府信息支撐環境的基礎上,利用知識管理技術提高政府的決策能力,建立基于網絡的分布式政府結構,并通過分布式的“一站式政府”服務中心提供跨部門的政府業務服務。這個階段的電子政務已經不局限于信息管理或事務處理了,而是希望通過信息技術手段來提高政府部門的知識搜集、分析、傳遞和利用的能力,將知識管理與政務業務流程緊密結合,從而提高政府整體的管理水平和行政效率。第三電子政務在信息資源管理上的目標是通過對政務業務流程中的無序知識進行系統化的管理,實現對知識的充分利用。

在目前電子政務實踐中,絕大多數地區與部門的電子政務尚處于第二階段為主,事實上實際部門在克服了異構系統的“信息孤島”現象后,又很快面臨了新的問題,即在利益部門化的驅使下,“部門壁壘”下的“信息煙囪”同樣阻斷了信息的交換和共享,這嚴重妨礙了電子政務的發展。

共建電子政務數據中心與數字檔案館的認識基礎

當前,無論是認識電子政務數據中心和數字檔案館共建之必要性,還是在實際上付諸實踐,都要有一種新思路,作為共同的認識基礎。

第一,電子政務由“電子”走向“政務”的突破口之一就是信息資源的建設。電子政務的基礎設施建設已經相對成熟,在實際工作中,人們已經意識到政務信息管理的重要性。但電子政務建設中的“條塊分割”使政務信息太過分散,要改變這一局面,就要進行信息資源的建設,從應用系統的建設上入手,使“條條”和“塊塊”對接。

第二,政務信息資源建設必須由原先的分散模式走向集中模式。從技術層面上講,電子政務信息的處理和共享已經有了一定基礎,但從信息管理角度上看,信息中心和數字檔案館分管政務信息的現象還十分嚴重,現行政務信息和歷史政務信息的相分離使得政務信息的利用需求難以得到滿足;另一方面,政府與政府之間、政府與企業之間、政府與公眾之間對于政務信息交換和共享的要求越來越高。因此,政務信息資源建設必須由原先的分散模式走向集中管理和控制模式。

第三,以數字檔案館為模板組建電子政務數據中心,最符合省力法則。數字檔案館作為歷史政務信息的保管模式無論在理論研究還是技術運用上,都已經較為成熟,而且有著可供參考的現成樣本。把其在電子文件管理的優勢和政務信息管理相結合,借用到電子政務信息資源建設上,與負責推行電子政務建設的有關部門合作,組建電子政務數據中心。

第四,電子政務數據中心的建設要克服體制上的障礙,需要用模式突破體制束縛。電子政務的建設尤其是政務數據管理,從技術上講不存在重要障礙,而傳統政務信息分散管理的剛性體制才是影響電子政務數據交換和共享的主要因素。因此,克服來自于體制方面的干擾因素,是我們不得不面對的難題。第五,基于數字檔案館的電子政務數據中心模式,不同層次有不同適應性。本文所說的組建電子政務數據中心不是一個泛用模式,是在針對相關市、縣實地、具體的調查取證基礎上,結合當地電子政務和數字檔案館發展情況而設計的。從其實施的條件上看,在市、縣一級的適用性要高于其他地區上的適用性。

(作者單位:浙江大學公共管理學院浙江大學信息資源管理研究所310027)