摘要：準入與監管一體兩面、相互支撐，應該“把監管的事情交給監管”，織密監管體系之網，保障準入環境更好優化。

8月21日，中辦、國辦《關于完善市場準入制度的意見》（以下簡稱《意見》）正式對外公開。《意見》深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，明確了完善市場準入制度的新目標新要求及十條具體任務，被稱為“市場準入十條”，作為黨的二十屆三中全會后發布的首批改革文件之一，引發廣泛關注。《意見》一大亮點是在準入監管方面提出全新監管理念，首次明確要建立“政府監管、企業自覺、行業自律、社會監督”協同監管格局，指明了未來一個時期加強市場準入全流程服務和全鏈條監管的基本方向，為進一步營造穩定可預期發展環境，著力擴大國內有效需求，充分激發經營主體活力提供有力制度保障。

一、明確“三個聚焦”，以準入監管新理念保障市場準入制度建設

準入與監管一體兩面、相互支撐，應該“把監管的事情交給監管”，織密監管體系之網，保障準入環境更好優化。《意見》在監管方面，聚焦我國進入關鍵時期的戰略需要、市場準入制度建設存在的突出問題、構建高水平社會主義市場經濟體制的基本要求，打破將監管中的政府與市場關系簡單等同于“政府與經營主體”的簡化思維，樹立政府、企業、行業、社會協同監管理念，聚力實現“放”而有序、“入”則準營、“管”且有度。

一是聚焦應對科技革命和產業變革，實現“放”而有序。當前，新一代信息技術、生物科技、新材料、新能源等蓬勃發展，發展新質生產力成為推動高質量發展的重要著力點，也對提升市場準入監管韌性提出更高要求。與傳統領域市場準入監管不同的是，新業態新領域準入監管一方面要為新技術新模式提供充分的發展空間和容錯環境，另一方面又要對潛在風險保持高度警惕，能夠采取有效措施及時處置。這種對監管精準性與專業性的要求僅靠單一主體是難以實現的，需要政府與企業、行業、社會等多元協同。如，新技術發展日新月異，政府監管措施的制定與調適往往落后于新業態新領域發展，政府一方面面臨監管規則缺失問題，另一方面卻要承擔監管兜底責任，僅靠政府監管往往陷入兩難困境；而行業協會、產業聯盟、標準組織等能夠針對相應準入領域進行自治自律管理，及時推動計量、標準、認證認可、檢驗檢測等要素共建共享、綜合運用，與政府協同實現更加契合新業態新領域特征的多元協同監管。《意見》從優化新業態新領域市場準入環境、加大放寬市場準入試點力度等方面提出多項舉措，構建新業態新領域體系性準入安排。與此相對的，在監管方面立足提高準入監管韌性，創新政府管理方式，完善行業自律機制，構建政府、企業、社會多方協同、互為支撐的市場準入治理模式，推動形成事前事中事后全鏈條全領域監管，為穩妥有序進一步放寬市場準入奠定重要基礎。一方面，有利于更好兼顧發展與安全，避免市場準入放寬后經營主體“野蠻生長”提高市場準入風險，實現以高水平安全保障高質量準入；另一方面，有利于降低監管成本，通過整合多主體監管力量形成合力，避免行政資源虛耗，優化行政資源配置。

二是聚焦深入破除市場準入壁壘，實現準“入”則準營。自《國務院關于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發〔2015〕55號）印發實施至今，市場準入制度建設取得了一系列積極成果，但仍存在形態多樣的市場準入隱性壁壘。其深層原因之一就是準入監管不適應市場準入制度建設需要，監管中政府與市場的作用邊界不清、職能劃分過硬，產生監管規則不明確、監管權限下放“接不住”等問題。如，一些地方承諾制審批事項缺乏公開透明的核準標準和監管要求，給企業準入造成更大的不確定性和經營風險；一些市場準入事項審批權在地方，由于市場準入標準較高，地方相關主管部門專業人才缺乏，導致審批難、流程長，等等。在市場準入監管中，只有合理劃分市場和政府作用邊界、形成良性互動關系，才能保障各類經營主體“準入”即“準營”，避免產生“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”等隱性壁壘。《意見》明確建立涵蓋政府、行業、企業、社會四個層面的市場準入監管大格局，意味著將打破傳統監管思路，建立各主體間信息共享、功能互補、責任共擔的立體式“監管網”，依法規范政府管理，增強經營主體自我約束能力，引導行業當好溝通政府與經營主體的橋梁，發揮社會各方面監督作用，將市場“管不了”、政府“管著難”的環節協同好，以多元監管切實提高監管效能。

三是聚焦讓經營主體依法平等參與市場競爭，實現“管”且有度。當前，準入監管中政府監管“力”的不足主要源于監管“度”的模糊。如，把“準入”當作解決一切問題的“萬金油”，以設置準入管理措施代替履行監管職能，導致監管行為機械僵化、監管能力蛻化弱化。再如，準入審批中涉企第三方服務領域，人為增設行政審批或行政許可前置第三方服務事項、主管部門強制指定中介機構“不見代理門不開”等問題屢見不鮮，使涉企第三方服務成為滋生腐敗的溫床。只有將準入監管納入法治化軌道，堅持依法改革、于法有據，同時加強行業自律、社會監督等多主體協同，才能形成良性準入監管體系，營造良好市場預期，使各類經營主體有更多活力精力參與競爭、發展經濟、創造財富。《意見》立足規范行政裁量權，在提高監管透明度和法治化方面有兩大亮點。一是明確市場準入管理措施新增或調整前，行業主管部門應按照“誰制定、誰負責”原則自行開展必要性、安全性、有效性評估，評估通過后，依照法定程序提請制定或修訂法律法規規章等；尤其是，強調采取臨時性市場準入管理措施必須報經黨中央、國務院同意，避免政府部門和地方隨意設置準入審批，促使政府把更多行政資源從準入環節審批轉移到事前事中事后監管。二是推動市場準入相關中介服務事項網上公開辦理，陽光是最好的防腐劑，通過涉企第三方服務公開化、透明化，不僅破除了濫用行政權力干預涉企服務的藩籬，更從制度上助力根除藩籬生長的土壤。以上舉措依法規范政府市場準入管理和全流程監管行為，充分體現了此次市場準入監管體制改革堅持政府監管職能依法設定、行為規范高效、過程公正廉潔、結果公開透明，有利于政府切實發揮彌補市場失靈、維護市場秩序作用。

二、鼓勵地方先行先試，以準入監管新實踐激發內生動力和創新活力

《意見》出臺之前，國家發展改革委會同商務部、市場監管總局等部門已就放寬市場準入與加強監管體制改革進行了探索實踐。2023年12月27日，《關于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監管體制改革的意見》（以下簡稱《南沙意見》）印發。《南沙意見》以南沙放寬市場準入試點為突破口，強調放寬市場準入與優化監管機制緊密結合，健全完善與放寬市場準入相適應的全鏈條監管體系。在全鏈條監管方面，國家支持南沙選取1—2個特定監管場景，構建“準入+監管”閉環管理體系；在跨部門準入綜合監管機制方面，推動南沙編制跨部門綜合監管事項清單，提升準入監管的精準性和有效性；在重點領域準入監管方面，探索建立無人體系產品運營違法和事故分級分類責任認定機制，建立健全全球溯源體系標準體系和數據規則體系，確保電子處方中心數據安全和可追溯；在協同監管方面，鼓勵引導行業協會、產業聯盟、標準組織發揮資源鏈接優勢，針對重點領域、新興產業建立健全行業自治與管理規則。

圍繞《南沙意見》，有關部門會同南沙聚焦發展新質生產力，以新業態新領域為突破口，開展了豐富的準入監管實踐。如，推動重點企業、研究機構等創新單元積極參與國際市場準入規則和標準制定，促進重點領域創新成果便捷、高效應用；在電子元器件和集成電路、基礎軟件和工業軟件等重點行業領域探索開展檢驗檢測和認證結果采信試點，優化認證認可檢驗檢測服務供給，服務企業降本增效提質、產業建圈強鏈和區域經濟高質量發展；布局建設國家碳計量中心（廣東），大力開展碳計量技術研究，加強碳計量監督和服務能力建設，加快推進粵港澳大灣區能源資源高效利用、產業結構深度調整、生活方式綠色變革、經濟社會綠色轉型。一系列首創性改革舉措，率先探索放寬準入與加強監管互融互促，真正將放寬市場準入改革成果傳導轉化為新質生產力發展的成效，為在全國層面建立與市場準入相適應的監管模式積累了寶貴經驗。

三、圍繞“四個高標準”，以準入監管新模式創造更加公平更有活力的市場環境

黨的二十屆三中全會把構建高水平社會主義市場經濟體制擺在突出位置。構建高水平社會主義市場經濟體制必然要求建設高標準市場體系，高標準政府監管、高標準企業自覺、高標準行業自律、高標準社會監督均是題中之義。下一步，應遵循《意見》指導，堅持政府依法行政、企業合法經營、行業守法自律、社會高效監督，加快構建公平暢通、公開透明、有機協同的監管格局。

（一）以高標準政府監管維護市場秩序彌補市場失靈。一是嚴格按照法定程序進行監管，嚴肅督查整改違規增設許可審批、違規增設許可準入條件、違規使用行政手段干預市場形成壟斷等行為，堅決杜絕“以批代管”。二是創新政府監管方式，聯動推進信用監管、信息化監管，完善重點領域智慧監管，整合準入全流程信息資源，推進信息資源共享開放和系統協同應用，提升準入監管效能。三是構建“準入+監管”閉環管理機制，完善準入后風險監測與預警防范機制，加強對涉及數據、金融、糧食、能源、戰略性礦產資源等方面的動態監管。四是推進跨部門綜合監管，對涉及部門多、監管難度大的重點事項，建立跨部門準入綜合監管制度。

（二）以高標準企業自覺增強經營主體自我約束能力。一是提升企業科學管理水平，強化企業內部合規管理和風險管理。二是倡導企業履行社會責任，將企業社會責任理念融入生產經營活動，引導企業依法經營、誠信經營。三是優化企業綜合監管體系，健全企業信用承諾制度，建立企業信用狀況綜合評價體系，以信用風險為導向優化配置監管資源。

（三）以高標準行業自律建立健全行業管理機制。一是發揮行業組織規范經營主體行為的作用，推動行業協會、產業聯盟、標準組織等建立健全行業經營自律規范、自律公約。二是鼓勵行業組織為準入監管提供標準體系、認證認可、服務質量、節能環保、安全衛生等方面支撐，如制定發布產品和服務標準，參與制定國家標準、行業標準、團體標準及有關政策法規。三是提升行業組織規范性，行業協會商會不得實施排除、限制本行業經營主體平等準入和公平競爭等行為。四是全面規范中介服務，推動涉企行政許可相關中介服務事項網上公布、網上交易、網上監管，公開中介機構服務范圍、條件、流程、時限、收費標準，明確法律責任。

（四）以高標準社會監督營造更加穩定、公平、透明、可預期的準入環境。一是加強對監管機構的監督，進一步完善信息公開和宣傳制度，將市場準入各環節“放在陽光下”，提高規范性和透明度。二是健全公眾參與監督的激勵機制，以完善的獎懲制度調動專業機構、社會媒體、公民個體監督積極性，充分利用新技術、新手段拓寬社會監督渠道。（作者：國家發展改革委經濟體制與管理研究所 宋愛嫻）