《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(以下簡稱《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》)提出,深化稅收征管制度改革,建設智慧稅務,推動稅收征管現代化。《關于進一步深化稅收征管改革的意見》(以下簡稱《意見》)要求建設具有高集成功能、高安全性能、高應用效能的智慧稅務。在這兩個綱領性文件出臺之前,我國各地稅務部門已經在積極探索建設智慧稅務,國外稅務部門及各行各業在智慧系統建設方面也在快速發展。本文擬針對目前智慧稅務的現狀,結合國外稅務部門及國內相關行業典型經驗,歸納特點和總結問題,對未來的智慧稅務發展進行探索,為“十四五”規劃目標的實現提供政策參考和建議。

一、智慧稅務現狀

首先應厘清智慧稅務與智能稅務應用的關系。在本文中,智慧稅務是一種總體的狀態,而智能稅務應用是智能技術在稅務領域的應用,總體的智慧稅務不僅僅是單項智能稅務應用的加總,而且由于加總效應,實現由“能”到“慧”,即從計算機應用項目的被動賦能到模擬人類的主動尋“智”。這一區別類似科學界所提出的第三代人工智能(張鈸等,2020)與前兩代人工智能的區別,即第三代人工智能既要最大限度地借鑒大腦的工作機制,又要充分利用計算機的算力,通過二者的結合建造更加強大的能力系統。有鑒于篇幅,本文不對人工智能技術未來發展作進一步的展開論述。本文僅基于智慧稅務與智能稅務應用的上述區分,或者簡單來說,即總體狀態和單項應用的區別,從不同技術角度討論智能稅務的應用。

(一)從技術角度看智能稅務應用分類

從目前我國智慧稅務的探索實踐來看,各地十分積極主動,各種應用不斷涌現(闞歆旸等,2020;徐曉明等,2020)。如前所述,由于現階段對智慧稅務的理解不同,為了盡可能地厘清不同應用的智慧屬性,本文擬從主要智能技術的角度進行梳理。

1.語音識別與自然語言處理

通過語音識別技術,并基于自然語言處理技術(NaturalLanguageProcess,NLP),可將海量涉稅語音咨詢電話和各種用戶單據內容結構化,打上各類標簽,挖掘分析有價值信息。這類智能技術應用不僅為納稅服務與稅務管理等提供數據與決策支持,還可以通過語音合成技術,在對外的納稅人服務通道中,提供多模式融合(包括電話、網頁在線、微信、短信及App等)的在線智能納稅服務,形成語音問答系統、智能納稅助理等各類智能稅務應用。同時,根據各渠道納稅服務的情況,可進行業務咨詢熱點問題梳理統計,由機器進行自動學習,生成知識問答庫和知識圖譜,既可以針對熱點和難點問題進行重點服務,還可以作為后續機器自動回復納稅人問題的參考依據。

2.計算機視覺與生物特征識別

在現有識別手段之外,計算機視覺與生物特征識別(如人臉識別)提供了智能化的納稅人認證與識別渠道。這類智能技術應用既是發票領用、代開發票、完稅證明等各種納稅自助服務的重要入口,也是提供納稅提醒、企業信用等級、待辦事項等個性化服務的基礎。進一步來看,基于計算機對各種傳統信息、納稅人、空間狀態等識別而形成的統計數據,是智能稅務的重要信息來源渠道,是監控納稅服務狀態、提升納稅服務的依據。

3.機器學習與神經網絡

通過大規模采用機器學習,導入海量稅收大數據,使用包括深度學習在內的各種算法,可以從稅收大數據中自動發現稅收經濟規律和行為模式,并提前進行預測,提供相應的稅收對策。該類智能技術應用不僅是構建稅收知識圖譜的重要基礎,還可以實現“納稅人畫像”等應用,通過了解納稅人特征,提高納稅服務和風險管理的智能化水平。

4.實體機器人

通過綜合運用各項技術,在納稅服務廳投放實體機器人,以可見的形式,實現指定區域自動巡航功能,可為納稅人提供導稅服務,進行語音互動交流。實體機器人是智能技術的綜合運用,根據不同的智能程度,甚至可以根據內嵌的稅收知識庫,針對納稅人的不同問題進行靈活的納稅咨詢和問答,減少稅務人員的重復性工作。

5.流程自動化

流程自動化更多的時候被稱為機器人流程自動化(RoboticProcessAutomation,RPA)。與傳統的內嵌程序自動處理不同,RPA能夠監測不同的涉稅應用軟件輸入界面,提供強大的功能使涉稅軟件的手動操作流程自動化。從這個意義來說,這種“機器人”是軟件機器人。RPA最典型的應用就是預填式的自動涉稅單據填寫服務。

6.虛擬現實(VR)

除了利用實體機器人和RPA之類的“軟件機器人”提供納稅服務外,稅務部門還可以通過虛擬現實(VR)技術模擬辦稅服務廳的真實場景,為納稅人提供身臨其境式的咨詢和輔導。

以上技術角度的智能應用歸納如表1所示,在現實中,名稱則是“稅”“稅務”“通”“智”“慧”“智慧”“智能”等關鍵字(詞)的組合,如“稅務通”“稅小智”等。

當然,無論智能技術還是智能稅務應用,都與其他信息技術和其他業務存在互相依托的緊密關系,并界定了一個狹義或廣義的智能稅務邊界,這種邊界也是前文所提及的智慧稅務和智能稅務應用的區別之一。毫無疑問,表1反映的是狹義智能稅務的一個特征,而廣義的智能稅務或許是一個包括所有技術應用、覆蓋所有業務的大系統。正是這種廣義性,使之成為了新階段深化稅收征管改革的總目標。

(二)現狀與問題

雖然我國各省市稅務部門都在積極探索建設智慧稅務,但從實現規劃目標的全局長遠角度來看,可能存在以下問題:

一是還需要加強對智慧稅務理念、內涵的科學統一認識。雖然《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》和《意見》已經提出了建設智慧稅務,各地也在踴躍探索,但對于什么是智慧稅務仍然有不同理解。有人認為,應用了新一代信息技術建設的稅務信息化系統就是智慧稅務;也有人認為,有利于稅務管理和納稅服務的信息技術應用都是智慧稅務,因此基于二維碼的信息入口項目也是智能稅務應用。正如前文所述,這些觀點的產生有人工智能技術發展階段性的背景,都有一定道理,但需要進一步理清邏輯,以有利于分階段、分層次推進智慧稅務建設。

二是還有待總結形成智慧稅務建設理論和方法。從長期的稅務信息化建設過程來看,通過理論和方法指導,比“摸著石頭過河”的建設更有效率。智慧稅務是當今稅務管理現代化階段性總目標,要反映和融通現代稅務管理理論和中國稅務實踐經驗,需要系統性地建設智慧稅務,否則單個的智慧稅務項目做得好,也不能認為是實現了智慧稅務。作為總體的智慧稅務,比單一的智能稅務應用更需要理論體系的統一,更需要方法論的指導。

三是從稅務部門整體來看,還需要一個具有可持續性的統一發展模式和建設框架。從前面的總結來看,各地探索的智慧稅務項目不斷出臺,反映智慧稅務的主要關鍵詞各種組合,例如“助手”“靈通”之類的項目在各地層出不窮,一方面反映了各地積極性的發揮,另一方面則可能存在沒有統一建設帶來的浪費,以及將來無法互聯互通的隱患。

換句話說,目前中國智慧稅務的實踐在統一認識、理論指導及發展模式上仍然需要進一步完善。

二、國外稅務部門的智能稅務應用經驗

在前些年運用大數據、人工智能等技術探索稅務人工智能的基礎之上(謝波峰,2018),從最新的《2019年OECD國家及其他發達國家與新興經濟體稅務管理比較》(TaxAdministration2019:ComparativeInformationonOECDandOtherAdvancedandEmergingEconomies)(OECD,2019)來看,各國稅務管理部門基本上在申報處理、納稅服務、納稅咨詢、稅務審計、風險管理等稅務業務中開展了智能稅務應用。這些典型的應用,不少被冠以“smart”(英文本意“機靈”)的名字。通過對這些應用的介紹,我們可以獲得對智慧稅務的感性認識。總的來看,國外的智能稅務應用具有以下特點:

第一,不僅通過智能技術使正常的業務流程自動化,而且針對異常情況,通過RPA賦能應用系統,提升應用的智能化水平。例如在申報處理中,愛爾蘭稅務局不僅通過預填技術智能地幫助納稅人將稅務部門內部搜集的信息,自動填入所需要的申報表中,而且對納稅人自行填報部分中的異常情況(如大約有2%的所得稅申報表會涉及已婚貸款扣除,進而需要額外提供配偶信息),通過自動化技術進行審查或更改,代替了稅務人員的人工審查或更改,提高了這一過程的效率。類似的應用還有西班牙稅務局針對欠稅管理的自動化管理。目前來看,不少國家已經運用RPA等技術方式,在納稅申報、稅款繳納、稅務審計等環節部分或全程實現自動化,可以處理正常流程及常見問題,避免了大量的重復性勞動。

第二,不僅在流程業務環節進行智能稅務處理,實現從前臺的積極納稅服務貫通到后臺強大的稅務管理,而且針對特殊業務應用智能技術,實現面向“流水線”智能到面向“產品和服務線”智能的飛躍。荷蘭稅務局的自動所得稅收申報(Automaticprofittaxreturn)就是一個典型的例子。針對110萬自由職業者的納稅遵從風險管理,荷蘭稅務局與軟件開發商開發了智能會計程序,不僅可以自動處理涉稅電子發票的信息,而且可以進一步“知道”每一筆交易的稅務屬性以及相應的納稅義務。例如,納稅人購買的汽油屬于可扣除的經營支出,而三明治則屬于不可扣除的消費支出。從2018年800名納稅人參與試點的統計結果來看,通過綜合應用智能處理技術,納稅人及時申報和繳納稅款的比率提高了6%,并且90%使用該智能會計系統的自由職業納稅人表示滿意。類似的做法,還有俄羅斯聯邦稅務局的綜合風險管理(IRM)系統。IRM通過直接查詢接入該系統的大型企業的會計信息,采用復雜的算法構建并應用于大數據集,建立多因素風險模型,自動檢測企業風險并自動生成警告。

第三,不僅針對申報表等以數字為主的結構化信息進行智能處理,而且考慮到納稅人日常生活中的正常表達方式,將智能能力拓展到文本、語音等非結構化信息,越來越接近人類的正常信息輸入輸出方式。例如,荷蘭稅務局創建了基于自然語言處理技術的計算機智能應用,處理各種不同的來源于納稅人的消息,可以更好地理解、更及時地響應多達數十萬條非結構化消息。該智能應用能夠從中提取各種類型消息的關鍵信息,其中80%可以采用自然語言處理(NLP)算法直接回復,余下的20%轉由人工處理。除了分析納稅人提供的信息之外,一些國家的稅務局還深入分析納稅人的各種涉稅行為,進一步提高智能水平。如新加坡稅務局不僅應用文本挖掘工具提高智能化水平,而且將分析功能嵌入涉稅流程,分析納稅人的行為數據。例如,在貨物勞務稅(GST)的退稅過程中,智能應用通過收集和分析納稅人的行為模式,對退稅進行更精確的上游風險評估。

第四,更值得期許的智能稅務應用應該是稅務虛擬助手。通過稅務虛擬助手,可以模擬真實的稅務人員,為納稅人提供非特定業務、非特定流程的全面服務,具備更通用的稅務智能,實現“智能”到“智慧”的真正跨躍。從目前來看,有研究(肖紅梅等,2021)歸納了各國智能稅務咨詢服務的情況,其中典型的虛擬助手包括新加坡稅務局的杰米(Jamie)。杰米運用其自然語言處理引擎理解公眾提出的問題,根據稅務智能算法,作出適當答復。與其他智能應用項目相比,虛擬助手的互動性更強。如納稅人的問題過于復雜而無法馬上作答,虛擬助手一般會通過進一步詢問的方式,讓納稅人輸入更多信息。虛擬助手還可以與其他智能應用聯通,全面識別納稅人信息進而實現個性化服務。

三、國內典型行業的智能應用經驗

《“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要》中提到了22處“智慧”,涉及智慧城市、智慧社區、智慧農業等諸多概念。目前相對比較成熟的有智慧城市以及逐漸進入我們生活的自動駕駛(智能駕駛),因此本文擬從這兩方面進行借鑒。

第一,智慧城市。2014年3月,中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,其中第十八章第二節提到“推進智慧城市建設”,并且在“專欄8”中將重點歸納為“六化”,即信息網絡寬帶化、規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治理精準化。2016年,習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會和中共中央政治局集體學習中多次強調“建設新型智慧城市”。新型智慧城市的建設強調人的需求,而不僅僅是新一代信息技術的應用,要挖掘居民和城市的真需求、真問題、真痛點,要認識到智慧城市是一個由各子系統互相關聯形成的復雜系統。站在全局來看,實現系統整體性能最優,需要完成數據和信息資源的配置重組,需要復雜的、系統的理論和方法。新一代智慧城市的概念就其綜合性、系統性來看,與我們提出的智慧稅務在總體目標上有著異曲同工的共識。

第二,自動駕駛。從借鑒的角度,如果不嚴格區分“自動”和“智能”兩詞的含義,自動駕駛對智慧稅務最具意義的是其分級制度。2021年1月1日,工業和信息化部頒布的《汽車駕駛自動化分級》推薦性國家標準正式實施。這一標準根據駕駛自動化系統能夠執行動態駕駛任務的程度、在執行動態駕駛任務中的角色分配,以及有無設計運行條件限制,將駕駛自動化分為6個等級:0級(應急輔助)、1級(部分駕駛輔助)、2級(組合駕駛輔助)、3級(有條件自動駕駛)、4級(高度自動駕駛)、5級(完全自動駕駛)。這一分級制度對于我們正確理解智慧稅務建設的階段性和長期性具有重要借鑒意義,或許智慧稅務就其總目標而言,也存在著一個不斷提升的階段,本文在后續展望中將進行進一步的論述。

四、未來展望

從我國的智慧稅務實踐探索以及相關經驗來看,我們已經認識到了“十四五”期間建設智慧稅務面臨的主要是系統性和總體性問題。本文將此分解為兩個方面:一方面從稅務管理業務來看,智慧稅務的理念如何體現;另一方面則從技術建設的角度來看,如何建設智慧稅務。

(一)體現智慧稅務的稅務管理理論

如果從技術上來看,廣義的人工智能技術與稅務的結合,可以稱之為智能稅務應用。而我們將要建設的是智慧稅務,顯然不應僅僅局限于技術視角,而應更加注重技術和管理的相互融合。因此,能夠體現智慧稅務的稅務管理理論是指導建設智慧稅務的重要基礎。在已有研究提到的稅務管理現代化模型中,從區塊鏈技術的角度來看,現代稅務管理中“自動、主動、互動”的三個層次都可以與其緊密結合。從智慧稅務的角度來看,這一模型同樣可以進行相應的擴展。

在三層次稅務管理模型中,第一個層次的“自動”稅務管理代表著自動化(Automation),主要基于統一規范的管理和服務流程進行自動稅務服務。這種自動稅務服務不僅僅是流程標準化的信息化實現,同時也是現代人工智能技術的前身之一——“模式識別技術”的主要任務。當然如前所述,這里的自動化概念仍然是狹義的。第二個層次的“主動”稅務管理需要稅務部門主動發起相關稅務管理活動,實現精細的稅務服務、精準的稅收監管和精確的稅收執法。在大數據背景下,這些活動離不開機器學習的支持。第三個層次的“互動”稅務管理解決的是相對模糊的稅務管理問題,需要征納雙方的互動交流,更需要現代人工智能所包含的各項技術的支持,比前面兩個層次更加全面。如圖1所示,稅務部門通過這三個層次的稅務管理模式,實現自動聯通、主動發現、互動溝通等功能,達到“精細服務、精準監管、精確執法、精誠共治”。

(二)匹配智慧稅務的技術建設思路

在我國信息化建設過程中,重要的經驗之一就是業務和應用系統進行適當的匹配(謝波峰等,2020)。基于中國稅務信息化的現實情況,稅收業務與技術應用的匹配過程一般分為匹配切入、匹配錨定、基本匹配、動態匹配調整四個階段。同樣在智慧稅務建設過程中,也會有類似的階段。也就是說,稅收業務與具體智能應用的匹配首先從匹配切入階段開始,在逐個導入單項應用的基礎之上,匹配錨定智能應用和業務需求,隨著智能應用項目與業務完成基本匹配,各方面的應用不斷增多,核心系統逐步實現智能化,整體系統的智慧程度越來越高,最后進入動態匹配調整階段。從智慧稅務項目狀態來看,對應著少量的基本動態調整項目、中量的基本匹配項目、大量的匹配錨定項目(匹配切入)。從智慧稅務的項目性質(管理屬性)來看建設過程,在同一期則會存在大量的自動管理應用、中容量的主動管理應用、小容量的互動管理應用。這種項目性質和項目狀態的動態磨合過程如圖2所示,是把握智慧稅務技術建設思路的基點。

(三)政策建議

從以上分析來看,下一階段建設智慧稅務應該至少注重以下方面:

第一,統一對智慧稅務的認識。要認識到智慧稅務相關各種概念的聯系和區別,不要亂貼標簽,既要認識到其內在的聯系,也要形成統一的認識,從而對建設智慧稅務有共識、有信心,持續地提高智慧稅務的水平。

第二,統一規劃。針對不同智能技術的應用以及智慧稅務的不同層次,作出統一規劃,以利于各地根據現實基礎,判斷所處的層次,選擇適合自身特點的智能應用,因地制宜地階段性推進智慧稅務的建設,既不要盲目搞低水平重復建設,也不要不切實際地建設“高、大、上”的面子工程。

第三,重點突破,分享成果。客觀來看,智慧稅務建設仍然還存在著不少困難,融合稅務管理和智能技術,匹配合適的建設方案,都是知易行難。尤其是智能技術還在不斷發展,還需要不斷把握技術發展趨勢。因此要發揮稅務部門特點,讓有經驗、有優勢的省市突破重點領域、重點任務,其他省市在不斷奠定基礎的同時,通過借鑒不斷提高,實現整體智慧稅務管理水平的提高。（作者： 中國人民大學財政金融學院副教授    謝波峰）